2.1 Задачи, цели, государственной инновационной политики и специфика ее регулирования

В нашей стране все больше уделяется внимания созданию комплексных концепций научно-технического развития:

— ориентирование и поддержка научных исследований;

— регулирование направлений научно-технического развития;

-защита отечественной промышленности, повышение ее конкурентоспособности;

-совершенствование системы стимулирования научно-технического развития;

— поддержка регулирования (правовая, финансовая, техническая и т.п.);

— совершенствование методов управления научно-техническим развитием;

— выбор приоритетных направлений развития науки и техники в РФ;

— формирование и реализация федеральных научных и научно-технических программ и проектов, а также определение федеральных органов исполнительной власти, ответственных за их исполнение;

— финансирование научной и научно-технической деятельности за счет средств федерального бюджета;

— содействие развитию научной, научно-технической и инновационной деятельности субъектов РФ;

— реализация обязательств по научным и научно-техническим программам и проектам, предусмотренным международными договорами;

— охрана прав интеллектуальной собственности;

— формирование единых систем стандартизации, обеспечения единства измерений, сертификации, научно-технической информации, патентно-лицензионного дела и управление ими.

Основными целями государственной инновационной политики Российской Федерации являются:

— создание экономических, правовых и организационных условий для инновационной деятельности;

— содействие активизации инновационной деятельности, а также развитию рыночных отношений и предпринимательства в инновационной сфере;

— расширение государственной поддержки инновационной деятельности, повышение эффективности использования государственных ресурсов, направляемых на развитие инновационной деятельности;

— содействие расширению взаимодействия субъектов Российской Федерации при осуществлении инновационной деятельности;

— осуществление мер по поддержке отечественной инновационной продукции на международном рынке и по развитию экспортного потенциала Российской Федерации.

Основными приоритетными направлениями инновационной политики, осуществляемой государством на современном этапе развития нашей страны, являются:

1) работы по созданию, освоению и распространению техники и технологий, которые ведут к кардинальным изменениям в технологическом базисе страны. Эти работы носят, как правило, межотраслевой характер и не могут быть решены при существующем монопродуктовом (отраслевом) принципе организации и планировании производства;

2) работы по крупным отраслевым научно-техническим проектам, требующие масштабной концентрации ресурсов;

3) научно-техническое обеспечение мероприятий, направленных на реализацию социальных целей общества (через развитие здравоохранения, образования, культуры, охраны окружающей среды, инфраструктуры);

4) направления НТП, связанные с международным разделением труда и внешнеэкономической деятельностью государства.

Результатами реализации новой инновационной политики должны являться:

— качественно новый уровень ресурсосбережения, рост производительности труда, фондоотдачи, снижение материалоемкости, энергоемкости, капиталоемкости продукции, достижение ее высокой конкурентоспособности и, как следствие, коренное преобразование структуры народного хозяйства и внешней торговли в сторону разгрузки сырьевого сектора экономики и увеличение вклада обрабатывающих отраслей;

— качественно новый уровень жизни населения в результате совершенствования бытовой предметной среды;

— преодоление технического отставания страны;

— достижение высокого уровня социальной направленности НТП за счет широкого распространения новых технологических систем, обеспечивающих экологическую чистоту и безопасность промышленного производства.

Необходимо разработать систему социальных нормативов, регламентирующих требования к новым технологиям и технике, проектируемым машинам с точки зрения условий, содержания и творческого характера труда. Для реализации социальных гарантий необходимо создать механизм переподготовки кадров. Требуется создать более универсальную, гибкую и непрерывную систему образования и повышения квалификации работников.

Очевидно, что при разработке Проекта необходимо проанализировать и учесть причины, по которым за 20 лет, прошедших с начала экономических реформ, Россия не смогла воспользоваться возможностями рыночной экономики и своими конкурентными преимуществами: сильной фундаментальной наукой, сильной системой образования, развитой промышленностью атомной энергетики, авиа- и судостроении, и др.

При этом Россия не только не стала передовой инновационной державой, но и значительно снизила свой авторитет в мировом научном и технологическом сообществе.

Иначе говоря, разработка стратегии инновационного развития страны требует критического анализа экономических теорий, которые служили методологической основой экономической политики России в 1991-2010 гг., создания новых подходов, обеспечивающих вывод страны в мировые лидер ы.

При этом необходимо в полной мере использовать современные достижения науки об инновациях (инноватики), учитывать сложившиеся социально-экономические реалии.

К настоящему времени российскими учеными проведены масштабные исследования по проблемам формирования экономики знаний перехода страны на инновационный путь развития, становления национальной инновационной системы России, инновационного развития регионов. Разработанные теоретические подходы были доведены до практических рекомендаций, при этом использовалась лучшая инновационная практика ЕС.

Современная инноватика базируется на теории И. Шумпетера и следующих основных положениях.

1. В обобщенном виде инновационный процесс включает в себя фундаментальные исследования, прикладные разработки, организацию выпуска продукции и реализация и может быть описан нелинейной моделью. Инновационный процесс начинается с разработки проекта, в котором определяются цели, задачи и необходимые ресурсы.

2. В настоящее время наиболее развитые страны начали переход к постиндустриальному обществу, основу которого составляет экономика знаний, а базовым институтом является национальная инновационная система.

3. Национальная инновационная система (НИС) представляет собой совокупность институтов, обеспечивающих получение, распространение и использование знаний.

4. НИС включает в себя следующие подсистемы: генерации и распространения знаний, базирующуюся на фундаментальной науке, образование, наукоемкое производство, инфраструктура, рынок. При этом лидирующая роль в формировании НИС принадлежит государству, которое вырабатывает политику инновационного развития и принимает законодательство, устанавливающее правила игры на инновационном поле и механизмы реализации политики.

Проводимая в последние годы государственная политика не изменила ни общей ситуации в экономике, ни отношение бизнеса и правительства к инновациям. По мнению разработчиков Проекта «государственная власть пока в целом неинновационна, и при этом не достигла значимых успехов в создании «инновационного климата» в стране. Несмотря на значительный масштаб предпринятых в последние годы мер по поддержке инновационной активности, переломить сложившиеся негативные тенденции пока не удалось. Действующее государственное регулирование предпринимательской деятельности в целом и инновационной деятельности в частности пока характеризуется скорее враждебностью по отношению к бизнесу».

В представленном Проекте отсутствует анализ основных причин, приведших к такой ситуации, что создает предпосылки для повторения уже сделанных ошибок. При этом данная Стратегия продолжение проводившейся на протяжении последнего десятилетия политики стимулирования инновационной активности.

К методологическим проблемам относятся.

— Разработка инновационной политики осуществляется, исходя из теории свободного рынка и минимизации участия государства в его функционировании, которое выражается, прежде всего, в отказе от активной промышленной политики. Эти подходы, как и широко распространенное мнение о необходимости ухода государства из экономики, на практике не нашли своего подтверждения ни в одной технологически развитой стране, включая США. Даже беглый анализ инновационной политики наиболее развитых стран показывает, что именно государство играет лидирующую роль в инновационном развитии конкретной страны.

При этом основная роль государства заключается в определении правил игры на бизнес-пространстве и строгого их соблюдения. Более того, как показывает практика, в период экономических кризисов государство является единственной надеждой бизнеса на спасение.

— До настоящего времени на государственном уровне не принят единый научно обоснованный методологический подход к переходу на инновационный путь развития. Это в свою очередь является следствием целого ряда причин.

Во-вторых, упованием на решение имеющихся проблем посредством введения различных, не всегда обоснованных формальных показателей, при этом зачастую показатели копируются с аналогичных зарубежных систем, однако не оценивается их применимость к российским реалиям.

В-третьих, использование методологии индустриального общества для формирования политики, призванной обеспечить вхождение в число развитых стран, т. е. стран, уже развивающихся по законам постиндустриальной экономики.

— Как отмечается в Проекте, в последние годы создана система институтов развития: институты предпосевного и посевного финансирования, венчурные фонды с государственным участием Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк), государственная корпорация «Роснано».

Однако до настоящего времени отсутствуют реальные оценки эффективности деятельности этих институтов. Более того, в число институтов развития не включены государственные академии наук, являющиеся основными производителями новых фундаментальных знаний. Иначе говоря, декларируется переход к экономике знаний без развития структур, эти знания получающих.

Отметим наиболее серьезные организационные проблемы:

Начиная с 2004 г., происходят перманентные изменения в системе государственного управления наукой. При этом были ликвидированы многие институты, обеспечивающие целостность сферы исследований и разработок.

В структуре каждого федерального министерства имелось подразделение, отвечающее за развитие исследований и разработок. Эти подразделения взаимодействовали с соответствующими подразделениями Миннауки России.

Что же касается собственно Минобрнауки России, то в действующем Положении о Министерстве как государственном органе, отвечающем за формирование государственной научно-технической политики, отсутствуют указания на взаимодействие с государственными академиями наук.

Если рассматривать зарубежный опыт, то, например, в команде всех президентов США, начиная с 40-х гг. XX века, присутствуют советники по науке из числа высококвалифицированных ученых, в том числе нобелевские лауреаты. В СССР эти функции выполняла АН СССР, без консультации с которой не принимались важнейшие государственные решения.

Неадекватная оценка властными структурами потенциала академического сектора науки делает практически невозможным разработку научно-обоснованных стратегических документов в сфере инновационной политики. Представляется, что значительная часть проблемы заключается в сложившейся практике разработки государственных документов, руководствуясь при этом нормами печально известного 94-ФЗ, в соответствии с которым для разработки важнейших государственных документов организации отбираются по конкурсу. Согласно положениям указанного закона приоритет отдается не организации, гарантирующей высокое качество, а организации, запросившей более низкую цену. При этом широко используется административный ресурс.

Важнейшей проблемой, и это отмечено в Проекте, является отсутствие реальной статистики науки и инноваций.

Следует согласиться с утверждением, приведенным в разделе «Государство и среда», что «проблемой является неприспособленность системы государственной статистики к целям управления инновационным развитием. Статистические данные, отражающие ключевые параметры инновационного развития, становятся доступными с лагом в несколько лет. Сама структура статистических показателей во многом отражает задачи государственного управления индустриальной эпохи и не вполне соответствует задачам текущего дня», и с учетом этого признать проведенный в Проекте статистический анализ недостоверным и непригодным для целей рассматриваемого документа.

Одной из причин такой ситуации также является фактический отказ федеральных министерств, отвечающих за развитие науки и инноваций в стране, от взаимодействия с академическим сектором науки как независимой и наиболее компетентной экспертной организацией.Тем самым руководство страны фактически лишено достоверных статистических данных о реальном состоянии сектора науки и технологий.

Таким образом, инновационная политика 2002-2010 гг. показала свою неэффективность, что объясняется принципиальными ошибками при ее формировании и, в первую очередь, отказом органов государственной власти от конструктивного сотрудничества с научным сообществом, основная часть которого сосредоточена в государственных академиях наук.

Очевидно, что продолжение этой политики, как это предлагается в рассматриваемом Проекте Стратегии инновационного развития Российской Федерации, приведет лишь к дальнейшей деградации сферы исследований и разработок.

В плане инновационного развития Россия стоит перед выбором:

— либо сосредоточить свои усилия на формировании экономики по схеме догоняющего развития на базе сырьевого сектора. Это, возможно, создаст условия для развития производства, но не даст возможности сформировать современную инновационную экономику;

— либо, используя собственный научный, образовательный, промышленный и ресурсный потенциал, обеспечить переход к постиндустриальному обществу.

Если ставить задачу полноправного вхождения России в число развитых стран, то необходимо учитывать следующие обстоятельства.

Экономическую основу постиндустриального общества составляет научно-производственный сектор, обеспечивающий получение новых фундаментальных научных знаний, создание на этой основе техники и технологий для опережающего развития сектора услуг (сервисного сектора).

Пространственное инновационное развитие обеспечивается за счет инновационного развития локальных территорий и их интеграции в единое инновационное пространство посредством коммуникационной среды.

Современная инновационная стратегия должна включать научный, образовательный, промышленный и региональный компоненты и давать четкое представление о механизмах их взаимодействия.

Можно согласиться с положением Проекта, что «внешние вызовы (изменение климата, старение населения и вызовы здравоохранения и т.д.) диктуют необходимость опережающего развития отдельных специфичных направлений научных исследований и технологических разработок («чистая» энергетика, геномная медицина, новые технологии в сельском хозяйстве и т. д.), по многим из которых в России нет существенных заделов».

Однако представляется недостаточно обоснованным тезис о том, что для преодоления этих вызовов РФ необходимо радикально более глубоко интегрироваться в мировую инновационную систему, преодолеть сохраняющуюся изоляцию. Утверждение о существующей международной изоляции не имеет под собой достаточных оснований, поскольку отечественная научная, образовательная и промышленная сфера практически полностью открыты для партнерства. Интеграция в мировую инновационную систему даст пользу только в том случае, если отечественный производитель сможет не только воспринять, но и развить зарубежные технологии. В противном случае процесс отставания будет только нарастать.

Пожалуй, одна из основных проблем заключается во внутренней изоляции науки, образования и промышленности, что, является следствием методологических и организационных проблем, о которых говорилось выше.

Необходимо определить повышение качества жизни как стратегический приоритет развития государства. При этом в качестве индикаторов можно использовать, например, параметры качества жизни развитых европейских стран.

Для обеспечения движения в этом направлении необходимо руководствоваться главным тезисом уже упоминавшихся Основ политики РФ в области развития науки и технологий: «Фундаментальная наука является одной из стратегических составляющих развития общества. Результаты фундаментальных исследований, важнейших прикладных исследований и разработок служат основой экономического роста государства, его устойчивого развития, являются фактором определяющим место России в современном мире».

Однако чтобы этот тезис получил содержательное наполнение необходимо иметь структуру, которая обеспечивает получение фундаментальных знаний. В России такой основной структурой является сектор государственных академий наук.

Авторы справедливо утверждают, что целью долгосрочного развития страны является, в частности, обеспечение высокого уровня благосостояния населения. Такая постановка полностью соответствует концепции постиндустриального общества.

Вместе с тем в количественных показателях состояния экономики к 2020 г. показатели, характеризующие уровень качества жизни не приводятся, а представлены лишь показатели технологического развития. Иначе говоря, в проекте Стратегии декларируемый переход к постиндустриальной экономике предполагается осуществить с позиций методологии индустриальной экономики, что невозможно в принципе.

Следует также отметить, в заявленных показателях отсутствует академический сектор науки, в то время как планируется существенное увеличение научных исследований в вузах. Варианты инновационной Стратегии представляют собой достаточно вольные и не всегда корректные описания сценариев инновационного развития. В первом приближении можно согласиться с ориентацией на реализацию смешанного сценария, включающего обеспечение лидер ства в сегментах, в которых имеются (или могут быть быстро созданы) конкурентные преимущества, реализацию догоняющей стратегии в большинстве секторов экономики и промышленности, параллельно с восстановлением инженерного и конструкторского потенциала. Однако этот подход требует дополнительной проработки и уточнения.

На первом этапе предлагается сохранить на текущем уровне расходы на фундаментальную науку и образование, обеспечив радикальное повышение эффективности их функционирования в рамках существующего финансирования, «расчистка» науки от нежизнеспособных организаций с перераспределением финансирования с неэффективных направлений на перспективные и обновлением управленческих кадров». Данный подход уже стал традиционным, однако он в принципе не реализуем ввиду отсутствия четких критериев для принятия управленческих решений. С высокой степенью вероятности его реализация даст следующие эффекты:

— замораживание финансирования фундаментальных исследований приведет к их дальнейшей стагнации и в итоге не даст возможности получить в отечественном секторе науки результаты;

— будет создан хороший стимул для отъезда наиболее работоспособных научных сотрудников за границу.

Следует обратить внимание, что участие академического сектора науки в реализации Стратегии не предполагается. Согласно Проекту в части развития научного потенциала работы будут проводиться в следующих направлениях:

— выведение на мировой уровень конкурентоспособности части национальных исследовательских университетов и государственных научных центров;

— углубление кооперации вузов с передовыми компаниями реального сектора экономики и научными организациями, кардинальным расширением международной интеграции российских вузов в сфере исследований и разработок.

Здесь наблюдается рецидив командно-административной системы, когда чиновники координировали фундаментальную науку. В истории нашей страны такое уже было и привело к потере генетики и кибернетики.

Представляется, что целесообразно учесть накопленный опыт координации работ в рамках Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук. Поскольку в Координационный Совет по Программе входят руководители государственных академий наук, заинтересованных органов государственной власти, госкорпораций, вузов, то этот совет и должен распределять средства, выделяемые на проведение фундаментальных исследований. В плане оценки эффективности научных организаций предлагается следующее: «В отношении исследований, проводимых академическими институтами, будет обеспечиваться независимая оценка с привлечением зарубежных экспертов, ученых вузовской науки».

При этом ни для вузов, ни для ГНЦ, проведение таких оценок не предполагается. Представляется весьма сомнительным, что при нынешнем состоянии вузовской науки ее представители смогут давать адекватную оценку академическим организациям.

В плане финансирования фундаментальных исследований предлагается следующий подход: «Финансирование фундаментальных исследований будет сконцентрировано на работах, осуществляемых научными коллективами, характеризующимися глобальной конкурентоспособностью, через увеличение доли средств, выделяемых на фундаментальные и гуманитарные исследования, распределяемые на конкурсной основе, развитию сети национальных исследовательских центров и поддержку исследовательской деятельности в рамках технологических платформ». При этом не предполагается выделение средств на реализацию Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук, как это предписано ст. 6 Федерального Закона «О науке и государственной научно-технической политике». Таким образом, предлагаемый проект Стратегии инновационного развития, по сути, предполагает ликвидацию академической науки России, являющейся в настоящее время ключевым конкурентным преимуществом страны.

В части ресурсного обеспечения отмечается, что в последние годы значительно увеличено финансирование науки за счет средств государства в части фундаментальной науки (в 1,6 раза за период 2006-2008 гг.). По-видимому, это утверждение нуждается в уточнении. На самом деле действительно, в абсолютных значениях в период 2002-2010 гг. наблюдался рост бюджетного финансирования науки. Однако, в структуре расходов бюджета, затраты на фундаментальные исследования практически не изменились и в течение указанного периода варьировались в пределах 0,8-0,9%. Таким образом, финансирование фундаментальной науки с учетом инфляции практически не менялось.

Основная проблема состоит в том, что ресурсов, направляемых в российскую сферу науки и технологий, недостаточно для парирования вызовов и угроз, для создания отечественных конкурентоспособных технологий.

Неадекватно оценивается роль РАН в реализации направлений технологического прорыва. Так, например, к апрелю 2010 г. в Комиссию по модернизации и технологическому развитию экономики страны были поданы 50 инновационных проектов от бизнеса и более 160 проектов от Российской академии наук, многие из которых нашли своего заказчика в лице крупных компаний и регионов.

В Проекте проводится мысль о необходимости создания конкуренции академическому сектору науки. Представляется, что это исходит из непонимания авторами механизмов работы фундаментальной науки вообще и государственных академий, в частности. Принципиальная ошибка заключается в том, что разработчики рассматривают РАН как вертикально интегрированную структуру с иерархической системой управления. На самом же деле РАН является сетевой структурой с распределенной системой управления, объединяющей около 400 научных институтов.Сетевая организация управления РАН позволяет комплексно и более эффективно подходить к решению научных проблем, по сравнению с иерархической (и архаичной)министерством вузовской наукой. Поэтому искусственное создание конкуренции РАН в науке весьма проблематично и вряд ли целесообразно. Вместе с тем следует отметить, что существует искусственно созданная конкуренция РАН в плане доступа к административным, а, следовательно, и финансовым ресурсам, что негативно сказывается на развитии науки в целом.

Таким образом, первым и самым важным объектом инновационной политики должно стать развитие академического сектора науки во взаимодействии с системой образования. При этом представляется целесообразным реализация следующего подхода.

В странах, подписавших Болонское соглашение, наряду с двухуровневой системой подготовки бакалавр-магистр сохранены национальные системы подготовки высококвалифицированных кадров. По сути, образование по Болонской системе есть не что иное, как публичное (массовое) высшее образование, что с одной стороны обеспечивает общее повышение интеллектуального потенциала нации, но не всегда ориентировано на подготовку высококвалифицированных кадров. Что касается последних, то успех подготовки во многом будет определяться, тем насколько быстро новые знания будут внедрены в систему образования. Отсюда следует очевидный вывод, что подготовка современных высококвалифицированных специалистов должна осуществляться там, где эти знания получают.

В отличие от ряда развитых стран (США), где недостатки базового образования в определенной части «выправляются» в системе высшего образования, в России и в вузовском образовании до последнего времени наблюдались тенденции деградации. Согласно международным рейтингам (Times Higher Education, Shanghai Jiao Tong ARWU, рейтинг результативности научных работ вузов НЕЕACT), российские вузы не попадают в первые две сотни.

Представляется, что эти негативные тенденции вызваны, не только и не столько недофинансированием сферы образования, сколько проводимой в последнее 10-летие образовательной реформой.

Источник