что такое закон о вынужденной коррупции
Нормы Закона о коррупции предлагается «смягчить»
В Госдуму внесены два законопроекта, предусматривающих освобождение от ответственности госслужащих и ряда лиц, работающих в государственных учреждениях и компаниях.
Неисполнение законодательства по независящим обстоятельствам
Так, законопроектом № 1078992-7 предусматривается внесение поправок в ряд законодательных актов. В частности, в ст. 13 Закона о противодействии коррупции предлагается указать, что физическое лицо, в отношении которого в целях противодействия коррупции установлена ответственность за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, освобождается от указанной ответственности, если несоблюдение таких ограничений, запретов и требований, а также неисполнение обязанностей признается следствием не зависящих от данного лица обстоятельств в порядке, предусмотренном настоящей статьей. Соблюдение указанных ограничений, запретов и требований, а также указанных обязанностей должно быть обеспечено физлицом не позднее чем через месяц со дня прекращения действия не зависящих от него обстоятельств, если иное не установлено федеральными законами.
Под независящими обстоятельствами предлагается признавать находящиеся вне контроля затронутого ими физлица чрезвычайные и непредотвратимые обстоятельства, которых в данных условиях нельзя было ожидать или избежать либо нельзя было преодолеть и которые исключают возможность соблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнения обязанностей, установленных настоящим законом и другими законами в целях противодействия коррупции. К таким обстоятельствам, в частности, относятся: стихийные бедствия (в том числе землетрясение, наводнение, ураган), пожар, массовые заболевания (эпидемии), забастовки, военные действия, теракты, запретительные или ограничительные меры, принимаемые госорганами (в том числе государственными органами иностранных государств) и органами местного самоуправления.
Не зависящими от физического лица обстоятельствами не могут быть признаны регулярно повторяющиеся и прогнозируемые события и явления, а также обстоятельства, наступление которых зависело от воли или действий лица, ссылающегося на их наличие.
Предусматривается, что лицо будет освобождено от ответственности, если комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных или муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов (иной коллегиальный орган, осуществляющий функции данной комиссии) установит причинно-следственную связь между возникновением этих обстоятельств и невозможностью соблюдения указанных ограничений, запретов и требований, а также исполнения обязанностей.
При этом, как указано в пояснительной записке, физлицо должно будет в течение трех рабочих дней со дня, когда ему стало известно о возникновении не зависящих от него обстоятельств, подать в соответствующую комиссию уведомление.
Кто может быть освобожден от ответственности
От ответственности предлагается освободить судей, членов Федерального Собрания, прокуроров, таможенников, генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ, военнослужащих, пожарных, лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, депутатов законодательного органа госвласти субъектов РФ, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, работающих на постоянной основе, председателя и служащего Банка России. Также от ответственности предлагается освободить главу муниципального образования и местной администрации, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, гражданских служащих и граждан, поступивших на муниципальную службу. Предусматривается, что заместитель Председателя и секретарь Совета Безопасности будут освобождены от ответственности.
Кроме того, от ответственности предлагается освободить председателя и следователей СКР, сотрудников органов внутренних дел, председателя Счетной палаты, его заместителя и аудитора, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в РФ и в субъектах Федерации, Чрезвычайного и Полномочного Посла РФ в иностранном государстве, постоянного представителя, финансового уполномоченного, руководителя службы обеспечения деятельности финансового уполномоченного, сотрудника учреждения УИС и приставов.
Проектом поправок в ТК РФ (законопроект № 1078988-7) предусматривается распространить данные положения на работников госкорпораций, публично-правовых компаний и государственных компаний. Также предполагается, что они будут действовать в отношении работников ПФР, ФСС РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, созданных Россией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными госорганами.
Эксперты негативно оценили поправки
Федеральный судья в отставке, профессор НИУ «Высшая школа экономики», заслуженный юрист РФ Сергей Пашин напомнил, что со времен римского права признается, что за казус нет ответственности (сasus a nullō praestātur); наказание без вины недопустимо. «Видно, эта простая мысль забыта нашими правоохранителями, если ее теперь приходится излагать на полусотне страниц», – отметил он.
По мнению Сергея Пашина, сложно представить, каким образом стихийные бедствия или забастовки, о которых речь идет в законопроектах, могут заставить чиновника попрать антикоррупционные запреты, в частности игнорировать «конфликт интересов». «Еще труднее понять, как эти происшествия могут оправдать представление чиновником “заведомо недостоверных или неполных сведений”, ведь осознание подлога исключает ссылку на то, что “ловкач не ведал, что творил”», – указал эксперт.
Он заметил, что причинно-следственную связь между нарушением антикоррупционного законодательства и наличием «независящих обстоятельств» доверяется устанавливать самым разным органам (для судей, в частности, это квалифколлегии), что исключает единство практики возложения ответственности и освобождения от нее. «Присяжным, которые до 2010 г. разбирали дела о взятках, было понятно, что главным не зависящим от виновного обстоятельством выступала “паразитирующая на теле” госорганов и корпораций коррупционная система, неизбежность “распилов”, “откатов” и “заносов”. Условия игры принимаются всеми, кто не хочет оказаться “отлученным от кормушки”. Именно поэтому присяжные выносили оправдательные вердикты по делам “козлов отпущения”, которых предавали показательному суду для демонстрации борьбы с продажностью», – указал Сергей Пашин.
По мнению эксперта, законопроекты еще раз подтвердили, что коррупция в России, при желании, может быть объяснена действием непреодолимой силы.
Юрист Института профессионального кадровика Валентина Митрофанова посчитала, что при нормальном построении системы правосудия и рассмотрения таких конфликтов решение о снятии ответственности может происходить и сейчас в связи с отсутствием виновных действий работника. Добавление новых оснований для снятия ответственности, по ее мнению, имеет смысл, когда регулируются основания, которые не являются очевидными для лиц, выносящих решение относительно конфликта (например, понятия «малозначительность», «состояние аффекта», «отягчающие обстоятельства», «значительный ущерб»).
«Если человек не может повлиять на событие, он не может быть признан виновным и привлечен к административной ответственности, либо логика законодателя скрывается в чем-то другом, но тогда именно эта логика должна быть четче выражена в содержании законопроекта, чтобы фактор “если несоблюдение от них не зависит” толковался именно в том смысле, который законодатель в него закладывает», – подчеркнула Валентина Митрофанова.
Адвокат АП Калининградской области Екатерина Казакова с удивлением отнеслась к предлагаемому перечню «независящих» причин: помимо стандартного списка стихийных бедствий появились массовые заболевания (эпидемии), запретительные и ограничительные меры, принимаемые госорганами и органами местного самоуправления. «Почти год мы живем в условиях пандемии и ограничительных мер, но как это влияет на необходимость соблюдения антикоррупционных требований и запретов? К слову, эпидемии гриппа и ОРВИ случались ежегодно – до того, как это стало “мейнстримом”. Но каким образом пандемия мешает урегулировать конфликт интересов и исполнить обязанности по противодействию коррупции, непонятно. Законом о противодействии коррупции предусмотрено, что лицо обязано “принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов”, а также “уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно”. Полагаю, что в XXI в. направление уведомления – не самая большая проблема, учитывая, что мы живем в цифровом пространстве. В конце концов, сейчас не XVI в., когда надо отправлять почтового голубя, и неизвестно, донесет ли он информацию адресату», – указала адвокат.
Екатерина Казакова посчитала, что внесение таких поправок является опасной тенденцией, особенно с учетом пандемии, которая продлится неизвестно как долго. Получается, что пандемией можно будет обосновать любое правонарушение. «По большому счету, государство выдает своего рода индульгенцию всем бюджетникам. Тогда уж проще вовсе отменить ограничения и запреты, установленные Законом о противодействии коррупции, чем массово менять законодательные акты», – резюмировала она.
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
3) нормативные правовые акты Российской Федерации:
а) федеральные нормативные правовые акты (федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов);
б) законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
в) муниципальные правовые акты;
Судебная практика и законодательство — 273-ФЗ О противодействии коррупции. Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Суды первой и апелляционной инстанций, исследовав представленные доказательства и оценив их в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в совокупности и взаимосвязи, руководствуясь статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями статей 4, 14 Закона о защите конкуренции, статьи 1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», статьи 10.bis Конвенции по охране промышленной собственности, заключенной в Париже 20.03.1883, пришли к выводу о законности оспариваемых решения и предписаний управления с учетом доказанности нарушения обществом требований законодательства о защите конкуренции, с чем согласился суд округа.
Согласно пункту 2 статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» противодействие коррупции включает в себя меры по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией), по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Учитывая, что в настоящее время одной из системных угроз безопасности Российской Федерации признается коррупция (подпункт «а» пункта 7 Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года N 460), включающая в себя дачу и получение взятки (подпункт «а» пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»), общественная опасность которых во многом обусловлена размером взятки, федеральный законодатель, дифференцировав в статье 290 УК Российской Федерации уголовную ответственность, в частности, на основании критериев значительного, крупного и особо крупного размеров взятки, не вышел за пределы своих полномочий.
В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под коррупцией понимается злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
4. В соответствии со статьей 1 Федерального закона N 273-ФЗ коррупцией являются:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
1.3. В соответствии со статьей 1 Закона о противодействии коррупции коррупцией являются:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
2.2. Учитывая, что в настоящее время одной из системных угроз безопасности Российской Федерации признается коррупция (подпункт «а» пункта 7 Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года N 460), включающая в себя дачу и получение взятки (подпункт «а» пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»), общественная опасность которых во многом обусловлена размером взятки, установление в статье 291 УК Российской Федерации штрафов, кратных сумме взятки, само по себе отражает общественную опасность предусмотренных в ней коррупционных преступлений.
4. В соответствии со статьей 1 Федерального закона под коррупцией понимается:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
4. В соответствии со статьей 1 Федерального закона N 273-ФЗ коррупцией являются:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
Законопроект о «вынужденной коррупции». Что ждать от инициативы Минюста?
Закон Минюста РФ, который благодаря средствам массовой информации стал известен как «Проект о вынужденной коррупции», наделал много шума из ничего, поскольку за кричащими заголовками умалчивается о причинах необходимости его принятия. В чем его суть?
Минюст предложил не наказывать за «вынужденную коррупцию«.
Предпосылки разработки законопроекта Министерства юстиции
В соответствии с Положениями раздела I Указа Президента РФ от 29.06.2018 № 378 «О национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы», Правительству было предписано в срок до 01 февраля 2019 г. представить предложения по внесению в законодательство РФ изменений, предусматривающих случаи, когда несоблюдение запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, вследствие обстоятельств непреодолимой силы не является правонарушением. Чем собственно Министерство юстиции и занялось, причём попыталось сделать это аккуратно, чтобы не вызвать в свой адрес обвинений о попытках легализовать коррупцию, пусть и на бытовом уровне, как это подано многими критиками.
Сам проект представлен для общественного обсуждения сроком до 08 февраля 2019 г., а его содержание, безусловно, может вызывать много споров. Беда в том, что для общественности эта тема доведена в виде предложения освобождать от ответственности за взятки и иные коррупционные преступления. Хотя инициаторы проекта сразу же заявили, что «вынужденная коррупция» будет рассматриваться только в плоскости дисциплинарной ответственности, а доказывать «вынужденность» в уголовном суде никто не позволит.
Несправедливо и утверждение, что Россия тем самым делает шаг назад в борьбе с коррупцией. Действующее российское законодательство о противодействии коррупции является далеко не худшим среди зарубежных аналогов, однако стремление внести в него поправки в части защиты чиновников от обстоятельств непреодолимой силы свидетельствует об очевидных проблемах в правоприменительной практике. Например, когда незначительные нарушения в работе или предоставлении отчетности являются способом воздействия, а нередко и отстранения от должности неугодных управленцев.
С учётом обнародования последнего Индекса восприятия коррупции CPI (Corruption Perception Index) конкретизацию положений антикоррупционного законодательства можно только приветствовать. Индекс ежегодно формируется международным общественным движением Transparency International. По итогам 2018 г. Россия в очередной раз оказалась не в «лучшем свете», будучи определенной на 138 место с 28 баллами из 100.
Что значит «вынужденная коррупция»
Вообще идея определения понятия «вынужденная коррупция», которым пытается оперировать Минюст, не совсем удачна. Те разъяснения законопроекта о примерах освобождения от ответственности чиновников, нарушивших установленные правила, требования и запреты, очевидно свидетельствуют о том, что в них не идет речи о коррупции как таковой.
В России понятие этого крайне негативного явления впервые закрепил Закон № 273-ФЗ от 25.12.2008 «О противодействии коррупции». Согласно которому коррупцией признаётся «злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». Коррупцией также признаются указанные выше действия, совершенные от имени или в интересах юридического лица.
Карикатура Сергея Ёлкина
По моему мнению, законодательное закрепление понятия «вынужденная коррупция» приведёт к уменьшению доверия населения к чиновникам. Ведь даже «условно позитивное» поведение государственных служащих будет всё равно оцениваться как коррупционное (пусть и вынужденно), подрывая тем самым их репутацию.
В зарубежных странах сложно найти примеры закреплённого понятия «вынужденная коррупция» и понять, что оно означает. В большинстве государств, которые добились наибольшего успеха в противодействии коррупции и реализации антикоррупционных стандартов, существуют схожие с Россией механизмы. Однако успех в борьбе с коррупцией не всегда, а чаще всего вообще не связан напрямую с уровнем запретов.
Объективными критериями успешности противодействия коррупции принято называть:
Там, где антикоррупционные модели признаны наиболее эффективными, важнейшее значение приобретает прозрачность и публичность работы этических комитетов и комиссий, а также тщательное закрепление рекомендаций по принятию решений в этически спорных ситуациях. Именно в этом направлении российская антикоррупционная политика явно отстает.
Понятие непреодолимой силы (форс-мажор), которое предлагается использовать для оправдания чиновников, никоим образом не может быть связано с заведомой противоправностью их поведения. При этом речь, скорее всего не будет идти о непреодолимой силе в том понимании, которое форс-мажору придается в гражданском законодательстве (военные действия, стихийные бедствия, эпидемии и прочие чрезвычайные обстоятельства). Ведь действие непреодолимой силы – это прежде всего, событие как юридический факт, тогда как коррупционное проявление – это всегда деяние (действие или бездействие).
Проект Минюста предполагает закрепление на законодательном уровне условий, при которых несоблюдение отдельных требований антикоррупционного законодательства по независящим от государственного служащего обстоятельствам не должно влечь для него мер ответственности. Именно при таких условиях Минюст хочет отменить наказание за «вынужденную коррупцию».
Хочу обратить внимание, что примеры событий, при которых чиновник будет освобожден за нарушение антикоррупционных правил, в проекте не приводятся, а представить себе такой исчерпывающий перечень очень сложно. Несмотря на это предполагается, что в законодательстве будут перечислены конкретные примеры «вынужденной коррупции», освобождающие от применения мер юридической ответственности.
О чем же может идти речь при конкретизации положений проекта? С учётом разъяснений, данных представителями Министерства юстиции, противоправность поведения чиновника будет исключаться при обнаружении форс-мажора в таких вопросах, как:
Ключевым мотивом, оправдывающим действия чиновника, в данном случае должны стать общественные, а не частные интересы.
Если государственный или муниципальный чиновник, допуская нарушение антикоррупционного законодательства, не действует в интересах себя, своих родственников или определенного круга физических или юридических лиц, а наоборот, его действия оправданы общественным или государственным интересом, то о какой «вынужденной» коррупции может идти речь?!
Будет ли данный закон работать?
Обсуждение проекта Минюста в принципе на сегодня невозможно, поскольку он не наполнен каким-либо содержанием, а об идее разработки механизмов освобождения от ответственности стало известно еще в июне 2018 г., когда был обнародован президентский национальный план противодействия коррупции.
Следует заметить, что содержание проекта закона должно быть заполнено таким образом, чтобы исключить двоякое толкование нормативных предписаний, а перечень примеров допустимого (позволительного) поведения, и самих обстоятельств непреодолимой силы, был максимально подробно описан и был исключительным, не допускающим расширенного трактования.
В таком случае, этические комиссии по рассмотрению нарушений в сфере антикоррупционного законодательства смогут в условиях открытости принимать объективные и справедливые решения, освобождающие действительно добросовестных чиновников от какой-либо ответственности, но в то же время выявляющие лиц, которые могли бы использовать форс-мажор в корыстных интересах.
Нянькин Алексей Александрович. Адвокат, член Ассоциации юристов России, общественный деятель, преподаватель
Автор статьи: Алексей Нянькин, адвокат, старший партнер Адвокатского бюро «Нянькин и партнеры».