что такое выборная муниципальная должность
Особенности правового статуса выборных должностных лиц органов местного самоуправления
Щепачев Виктор Александрович, председатель Объединения муниципальных юристов России, секретарь Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области, доцент кафедры конституционного и международного права Оренбургского института (филиала) Московского государственного университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук.
В статье исследуются проблемы правового статуса выборных должностных лиц органов местного самоуправления и раскрытия содержания понятия «выборное должностное лицо местного самоуправления». Проведенный анализ позволил выявить основные пробелы и противоречия в законодательстве, регулирующем данную сферу. Автором сделан вывод о том, что законодательство, регулирующее правовой статус выборных должностных лиц местного самоуправления, нуждается в совершенствовании.
Ключевые слова: выборное должностное лицо, правовой статус, органы местного самоуправления, правовое регулирование, муниципальное образование.
PECULIARITIES OF THE LEGAL STATUS OF ELECTED OFFICIALS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT AUTHORITIES
Schepachev Viktor A., Chairman of the Association of Municipal Lawyers of Russia, Secretary of the Council (Association) of Municipal Structures of the Orenburg Region, Associate Professor of the Orenburg Institute (Branch) of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL), Doctor of Law.
The article explores problems of legal status elected officials local self-government and disclosure scope of the term «elected official self-government». The analysis revealed of the main gaps and contradiction in legislation, governing this sphere. The author were made conclusion that the legislation regulating of legal status elected official self-government needs improvement.
Key words: elected officials, legal status, local self-government, legal regulation, municipality.
Изучение федерального и регионального законодательства свидетельствует о наличии неопределенности (пробелов, коллизий и т.д.) в вопросе о правовом статусе (в том числе социальных гарантий) выборных должностных лиц органов местного самоуправления.
Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и сост. Ю.Н. Аверьянов. М.: Изд-во Моск. коммерч. ун-та, 1993. С. 363.
См., напр.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М.: Норма; ИНФРА-М, 1997. С. 12; Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: ИД «Дело» РАНХиГС, 2011. С. 181.
См., напр.: Нерсесянц В.С. Проблемы общей теории права и государства: Учебник / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2004. С. 225; Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник. М.: Юрайт-М, 2002. С. 106.
Варлен М.В. Правовой статус депутата и выборного должностного лица (проблемы теории) // Юридический мир. 2006. N 8. С. 34.
Следует отметить, что определение правового статуса выборных должностных лиц органов местного самоуправления в законодательстве вообще отсутствует. Действующее законодательство не предусматривает такую правовую конструкцию, которая включала бы выборных должностных лиц в состав или в структуру органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» разграничивает понятия «муниципальная должность» и «муниципальный служащий», закрепляя в ч. 2 ст. 1 норму о том, что в вышеуказанном Законе не определен статус депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, членов избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, поскольку указанные лица, замещающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими.
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 229.
Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л. и др. Муниципальное право России / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 218.
Таким образом, фактически выборным должностным лицом местного самоуправления является только глава муниципального образования. Даже эксперты затрудняются привести какой-либо еще пример выборного должностного лица. Однако Закон N 131-ФЗ разграничивает данные понятия: «выборное должностное лицо местного самоуправления» и «глава муниципального образования». При этом Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» вообще не использует термин «выборное должностное лицо местного самоуправления» и устанавливает ограничения и запреты исключительно в отношении главы муниципального образования.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. N 52 (часть 1). Ст. 6228.
Авакьян С.А., Арбузкин А.М., Кененова И.П. и др. Современные проблемы организации публичной власти: Монография / Рук. авт. кол. и отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014. С. 60.
Перенесение на муниципальный уровень региональной схемы управления не представляется продуктивным, однако в то же время не вполне последовательно достаточно четкое определение правового статуса высшего должностного лица одной из ветвей публичной власти (государственной) и существующая неопределенность в отношении правового положения высших должностных лиц другой ветви публичной власти (местного самоуправления).
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2015. N 13. Ст. 1808.
Степанова А.А. Заметки о высшем должностном лице субъекта Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. N 7. С. 30.
Статья 40 Закона N 131-ФЗ, определяющая статус выборного должностного лица, наделяет субъекты РФ правом принимать законы, определяющие срок полномочий и гарантии выборных должностных лиц. Например, Законом Оренбургской области от 12 сентября 1997 г. N 130/32-ОЗ «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления» определен срок полномочий выборного должностного лица местного самоуправления продолжительностью пять лет. В связи с этим не ясно, для чего федеральный законодатель требует устанавливать срок полномочий указанных лиц в уставах муниципальных образований, если он закрепляется законом субъекта РФ и не может быть изменен в уставе.
Васильев В.И. Указ. соч. С. 128.
В заключение следует еще раз отметить, что пока еще преждевременно говорить о полной определенности в отношении правового статуса выборных должностных лиц местного самоуправления и в дальнейшем следует ожидать принятия нормативно-правовых актов, более детально регламентирующих правовой статус выборных должностных лиц местного самоуправления.
В политической системе немаловажную роль играют выборные должностные лица местного самоуправления. Что о них можно рассказать? Кого можно называть должностным дицом выборного типа? В этой статье будет дана подробная характеристика представленному понятию, будут приведены основные полномочия рассматриваемого лица, требования к его профессиональной деятельности, принципы работы и т. д.
Кого стоит выделить в рассматриваемой системе?
Основные понятия
Существует также специальная избирательная комиссия, в функции которой входит организация проведения выборных процессов в муниципальном округе.
Правовой статус
Что согласно закону входит в правовое состояние выборного должностного лица местного самоуправления? Это всегда обязанности и права лица, гарантии его деятельности, а также определенные правовые ограничения полномочий.
Статус должностного лица выборного типа закрепляется российской Конституцией, Федеральным законом о принципах организации российского местного самоуправления, а также правовым актом самого региона. Полномочия выборного должностного лица, а также сведенные с ними ограничения всегда регламентируются федеральными законами и региональными актами. Федеральное законодательство о труде регулирует вопросы рабочих полномочий должностного лица выборного типа.
Очень важно отметить, что положения региональных актов, затрагивающие тему правового состояния выборных лиц, не должны возражать положениям Конституции РФ и соответствующим федеральным законам.
Особенности правового статуса
Члену выборного должностного лица органа местного самоуправления обеспечиваются условия для осуществления полномочий. Запрещается замещение в качестве выборного должностного лица муниципальных должностей, которые относятся к муниципальной службе согласно утвержденному областным уставом реестру должностей. Как правило, наиболее полный и четкий перечень лиц выборного должностного типа указывается в муниципальном уставе.
Стоит также отметить, что государственные властные инстанции, или же их должностные субъекты не должны назначать лиц на постоянное или временное замещение выборной должности.
Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления: что говорит закон?
Должностное лицо выборного типа обязано осуществлять свою трудовую деятельность в соответствии с трудовым договором, то есть на постоянной основе. Все полномочия лица закрепляется региональными уставами, не противоречащими Конституции, федеральным законам, а также муниципальным нормативным актам.
В некоторых регионах допускается правило, согласно которому должностное лицо выборного типа должно осуществлять свою трудовую деятельность на непостоянной основе, если в муниципальном образовании проживает менее 300 человек (возможны и другие цифры); трудовой договор при этом не заключается, а если и заключается, то только по совместительству.
А что можно рассказать о непосредственных функциях должностного выборного лица? Для этого придется обратиться к вышеназванному Федеральному закону.
О компетенции представительного муниципального органа
Перед тем как начать рассказывать про полномочия выборного должностного лица местного самоуправления, необходимо обратить внимание на соответствующую государственную инстанцию. Что представляет собой муниципальный орган представительного типа, какими функциями он обладает?
В компетенцию регионального представительного органа входят следующие обязанности:
Таким образом, муниципальные представительные органы обладают довольно широким спектром полномочий. А какое место в этой системе занимает выборное должностное лицо?
О главе округа муниципального типа
Муниципальный глава есть высшее региональное должностное лицо. Он всегда назначается на должность по контракту, заключаемому в конкурсном порядке либо по результатам муниципальных выборов. Иногда представленное лицо может избираться на сходе граждан, но только если речь идет о поселениях, где функции муниципального представительного органа как раз возложены на определенную часть людей (старейшин).
Председатель муниципального округа реализует функции руководителя представительного органа либо заведует местной администрацией. При этом исполнять полномочия по двум представленным направлениям одновременно ему запрещается.
О полномочиях руководителя муниципального образования
ФЗ от 2003 года, регламентирующий принципы организации местного самоуправления в РФ, закрепляет за главой муниципального образования следующие полномочия:
Подробнее стоит рассказать о продолжительности полномочий выборного должностного лица.
Сроки полномочий
Выборные должностные лица муниципального образования попадают на свои профессиональные должности в соответствии с законодательством; это, в свою очередь, означает, что представленные лица способны работать только в течение определенного, четко установленного срока.
Срок полномочий должностного выборного лица варьируется в зависимости от региона. Однако закон устанавливает одно очень важное правило: срок не должен составлять более пяти и менее двух лет. Изменить срок можно только до избрания должностного лица; внесение коррективов во время исполнения срока полномочий запрещается. Если же срок полномочий не был определен до избрания должностного лица, то устанавливается цифра в два года.
Еще о сроках полномочий
Полномочия выборных должностных лиц местного самоуправления входят в законную силу со дня избрания их в должность. Прекращаются они в день, когда на должность вступает новое выборное лицо. При этом начало осуществления рабочей деятельности должно состояться не позднее 14 дней со дня его избрания. Если же новоизбранное лицо по каким-то причинам не вступило на должность, то, согласно федеральному закону, продолжает исполнять свои трудовые обязанности прежнее должностное лицо.
Если должностное лицо выборного типа сложило свои полномочия раньше времени, то представительный орган способен возложить соответствующие обязанности на иное лицо, вплоть до проведения региональных выборов.
Прекращение полномочий досрочного типа
Выборное должностное лицо (член выборного органа местного самоуправления) прекращает свои полномочия в досрочном порядке, если случаются следующие ситуации:
Прекращение полномочий муниципального должностного лица в досрочном порядке означает скорейшее проведение муниципальных выборов.
Специальное удостоверение и нагрудный значок должностного лица
Любое выборное должностное лицо местного самоуправления обязано иметь при себе специальное удостоверение, подтверждающее его статус в течение срока полномочий. Помимо этого глава муниципального образования или любой другой человек, попадающий под статус выборного должностного лица, обязаны иметь специальный нагрудный значок. Опять-таки пользование таким знаком разрешается только в течение срока исполнения своих полномочий. Положения о нагрудных знаках и удостоверениях утверждаются муниципальными нормативными актами.
Понятие и классификация должностей муниципальной службы
Согласно действующему законодательству Российской Федерации, понятие муниципальной должности и должности муниципальной службы являются двумя разными терминами. Суть здесь заключается в особенностях и обязательствах каждой из должностей, поэтому для понимания разницы стоит более углубленно изучить структуру каждой из них. Однако для начала надо разобраться со значением слова «должность».
Должность муниципальной службы представляет собой определение штатной единицы или формы рабочего места в качестве основного организационного элемента рабочей структуры.
Для получения всей необходимой информации по поводу должности можно обратиться к должностной характеристике – каждая такая инструкция должна хранить в себе все нужные данные по поводу типа рабочего места, обязанностей и полномочий, которые присвоены работнику для выполнения своей работы, а также весь список задач, которыми занимается специалист во время рабочего процесса. Помимо этого, разделяют еще несколько дефиниций должности:
Если более детально рассматривать современные теории муниципального права, то можно выделить несколько основных признаков понятия «должность»:
Исходя из этой информации, понятие муниципальной должности федерации чаще всего связано уже с предусмотренной должностью, которая была подготовлена уставом муниципального образования – все пункты строго соответствуют законам субъекта РФ. В документе уже будут указаны все осуществляемые полномочия для решения всех возникающих рабочих вопросов местного значения. Человек, исполняющий обязанности согласно предписанной должности, несет полную ответственность за осуществление наложенных на него полномочий; то же касается и органов местного самоуправления, которые должны полностью справляться с кругом назначенных обязательств согласно федерации.
Основная классификация муниципальных должностей
Подразделение муниципальных должностей производится на следующие категории:
Решение по поводу замещения муниципальной должности также может реализовывать непосредственно представительный или иной выборный орган местного самоуправления; такая процедура чаще всего производится уже после муниципальных выборов.
Согласно федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации», было определено основное понятие должности муниципальной службы. Для ее получения необходимо состоять в органах местного самоуправления или быть частью аппарата избирательной комиссии муниципального образования. Все эти институции создаются путем создания уставов муниципального образования с уже назначенным списком обязанностей для полного обеспечения исполнения полномочий органами местного управления непосредственно или с помощью должностного лица, которое было назначено на эту должность муниципальной службы руководителем.
Признаки должности муниципальной службы
В отличие от признаков муниципальной должности, в случае муниципальной службы классификация должностей более специфическая, а именно:
Таким образом законодательство получило возможность разделить тех, кто непосредственно занимается выполнением своих обязанностей, и лиц, которые выполняют все полномочия только на протяжении определенного промежутка времени – они только замещают муниципальные должности – как раз здесь мы говорим о депутатах, членах выборных органов или других выборных должностных лиц, которые были назначены представителями муниципальных должностей, исполняющих свои обязанности на постоянной основе. Именно у таких субъектов имеется полная юридическая сила и право решающего голоса – вот в чем заключается разница между понятиями должностного служащего и исполняющего его обязанности.
С помощью классификации должностей муниципальной службы можно устанавливать нормативные правовые акты в соответствии к органам местного самоуправления, при этом в качестве регулируемого документа будет выступать российский реестр должностей муниципальных служб РФ.
Если охарактеризовать реестр должностей муниципальной службы, то данную инстанцию стоит рассматривать, как определенный перечень должностей, который был сформирован непосредственно российским законодательством с целью классифицирования всех органов местного самоуправления, избирательных комиссий и других муниципальных органов. Делалось это для более детального разделения признаков должностей на основе исторических и местных традиций с последующим распределением основных обязанностей и нужных полномочий.
Примером такой службы можно назвать Волгоградский реестр российской муниципальной службы, который был создан после принятия решения Волгоградской городской думой реестра №37 от 6 октября 2010 года; также есть большое множество других местных реестров, которые создавались с целью обеспечения полномочий лиц, занимающих муниципальные должности.
В законодательстве также указано, что в некоторых случаях возможно предусмотрение должностей муниципальной службы, которые могут быть назначены уже для должностного заменяющего лица. Такой способ распределения полномочий более удобен в том случае, когда для исполнения должностных обязанностей подписывается трудовой договор – специалист может ознакомиться с их полным перечнем, которые он должен реализовать.
Группы и категории государственных должностей
Чтобы иметь возможность полностью регулировать деятельность представителей муниципальных должностей, был выдан указ Президента РФ от 18 мая 2009 года №557, которые стал основой для реализации закона от 25 декабря 2008 года о противодействии коррупции, который позволяет муниципальному образованию принимать федеральные реестры должностей, что могут представлять определенную коррупционную опасность.
Для более удобного классифицирования должностей их разделяют на несколько основных групп. Всего выделяют 5 основных категорий, которые распределяются в зависимости от их значимости в федерации. Нижней иерархической веткой считаются младшие должности муниципальной службы, которые имеют наименьший круг обязанностей. Наиболее важной частью всей этой структуры являются высшие должности муниципальной службы. Здесь ответственность во многом зависит не только от самой должности, но и от государственной гражданской службы, которую производит субъект.
Стоит уточнить, что подразделение по должностям также разделяется непосредственно на руководителей – высшая, главная и ведущая группа, а также их советники и помощники, которые состоят на российской гражданской службе и выполняют свой ряд обязанностей.
Общее группирование муниципальных должностей
Помимо руководителей и помощников, выделяют также более специалистические группы, которые имеют немаловажную роль в формировании общей структуры управленческой федеральной иерархии. Если подвести общие итоги по группированию всех муниципальных должностей, можно определить несколько базовых групп и классифицировать ответственных в каждом классе:
Муниципальные службы тесно связаны с должностями Российской государственной службы субъектов РФ, при этом стоит учитывать уровень квалификационных требований, если мы говорим о каких-то определенных муниципальных должностях – каждое муниципальное место должно полностью контролироваться Федеральным реестром. Чтобы не ошибиться во время классификации, Российской Федерацией и законодательством был создан целый перечень требований, которые должны быть удовлетворены для подтверждения управленческого мастерства специалиста, что позволит ему занять соответствующее место в должностной рабочей иерархии.
Понятие и формы современных квалификационных требований
Допускать неопытных специалистов к столь ответственным должностями не предоставляется возможным, поэтому для получения желанного места в иерархии необходимо соответствовать целому списку требований федерации, которые были созданы и подтверждены Федеральным законодательством. Сюда входят следующие пункты:
Помимо общих требований ко всем кандидатам, существуют более углубленные требования, которые должны быть исполнены в зависимости от российских муниципальных должностей, на которые претендует гражданин:
Чтобы получить возможность более соответственно оценить уровень профессиональной подготовки служащих, федерация ввела систему классных чинов муниципальных служащих. Такое распределение предоставляет возможность устанавливать определенный список обязанностей в зависимости от присвоенного чина. По мере развития специалиста чин может меняться, что автоматически увеличивает уровень ответственности, однако это позволяет оценить уровень прогресса работника и помочь ему продвигаться по иерархической муниципальной лестнице. Более того, при смене должности или переводе на другое место работы, классный чин сохраняет свою юридическую силу, также он сохраняется в случае увольнения работника с российской муниципальной службы.
Более детально проанализировав законодательство субъектов федерации, можно понять, что присвоение классных чинов муниципальным служащим производится в зависимости от их уровня образования или по результатам квалификационного экзамена. Большое значение здесь имеет наличие аттестатов о прохождении подготовительных курсов или переподготовки по рассматриваемой специальности.
Распределение классных чинов
Чтобы более качественно оценить уровень подготовки кандидатов, классные чины разделены на несколько классов и категорий, при этом в таком разрезе разница намного больше. Стоит выделить несколько наиболее значимых муниципальных классов:
В тех случаях, когда муниципальный служащий увольняется с работы (это может быть пенсия или смена рабочего места), присвоенный ему классный чин сохраняется. Последней записью о должности и обязанностях в его трудовой книжке в случае пенсии будет статус «в отставке».
Правовой статус муниципальных служащих
Если говорить о понятии муниципального служащего, то в данном случае подразумевают гражданина, который исполняет некий ряд обязанностей, предписанный в нормативно-правовых актах касательно его муниципальной должности в федеральном законодательстве. За выполнение всех своих обязанностей субъект РФ получает денежное вознаграждение, получаемое из средств местного бюджета. Муниципальному служащему присущи следующие признаки:
Сразу стоит уточнить, что муниципальными служащими не являются лица, которые исполняют более технические обязанности, даже если они являются заместителями органов местного самоуправления.
Структура правового статуса муниципального служащего подразумевает строго установленную систему прав и обязанностей, которая была создана российским законодательством. Все внесенные гарантии, ограничения и запреты определяют положение муниципального служащего в зависимости от конкретного уровня общественных отношений и статьи. Из этого следует, что правами муниципального служащего являются все меры возможного поведения ответственного за обеспечения и выполнение всех обязанностей в рамках законодательства федерации.
Список всех основных прав муниципальных работников выглядит следующим образом:
Очевидно, что со столь внушительным списком прав, должностное лицо облагается и конкретным списком обязательств, которые он должен выполнять во время службы:
Ограничениями и запретами, что связаны с муниципальной службой являются правовые рамки федерации, которые выставлены возможностью правовых действий каждого муниципального служащего в зависимости от занимаемой должности.
Существующие ограничения касательно муниципальной службы
Как уже говорилось ранее, существует целый перечень запретов и ограничений касательно получения должности в российских муниципальных органах самоуправления. В некоторых случаях гражданин не может вступить на муниципальную службу или же продолжать свои обязанности на конкретной должности:
Также во время исполнения своих профессиональных обязанностей, представители муниципальных должностей ограничены в следующем:
В тех случаях, когда муниципальный служащий исполняет обязанности должностного лица, ему категорически запрещено заниматься другими видами оплачиваемых действий, которые не обозначены законами федерации – в данном случае не запрещается научная или другая творческая активность.
Финансирование таких видов деятельность не может быть воспроизведено только из заграничного бюджета, или через спонсирование частных международных организаций.
Некий список государственных ограничений и запретов накладывается и на тех сотрудников, которые уже закончили свою деятельность в муниципальной службе в связи с отставкой. Главным ограничениями является запрет разглашения какой-либо частной информации посторонним лицам, а также использование этой же конфиденциальной информации для удовлетворения потребностей физических лиц и частных организаций.
Понятие ответственности муниципального служащего
Под муниципальной государственной ответственностью подразумевается возможность наступления различных неблагоприятных последствий вследствие ненадлежащего исполнения служащим своих непосредственных обязанностей во время работы.
Если выделять какие-то особенности основных видов юридической ответственности в федерации, то отдельного внимания заслуживает только дисциплинарная ответственность. В случае нарушения дисциплинарного кодекса в связи с ненадлежащим исполнением своих непосредственных обязанностей или злоупотреблением полномочиями, на муниципального служащего накладывается служебное обязательство – в данном случае работодатель имеет право применения нескольких дисциплинарных взысканий на выбор – это может быть просто замечание, выговор в зависимости от уровня сложности поступка, или же уход сотрудника в отставку на основе соответствующих причин.
Кроме вышеуказанных последствий, служащий может отстранен от исполнения своих обязанностей еще до решения самого вопроса о его участии. Временные сроки могут быть ограничены не более чем одним месяцем со дня происшествия. Отстранением муниципального работника занимается муниципальный комитет на основе предписанных правовых актов федерации. Вся процедура рассмотрения дисциплинарного нарушения рассматривается согласно трудовому законодательству (в случае подписания трудового договора должна быть указана форма наказания при нарушении того или иного пункта подписанного соглашения).
Если основываться на законах федерации, главным органом, ответственным за самоуправление, являются муниципальные органы власти. Особого внимания в данном случае заслуживает именно формирование их кадрового корпуса.
Для обеспечения высокой эффективности всей системы управленческих органов, большое значение играет именно оптимизация функций исполняющей структуры организации, т.е. в нашем случае, ответственных за исполнение муниципальных обязанностей.
Для более качественного исполнения местными органами самоуправления своих задач для улучшения общих жизненных условий граждан, нужно уделить достаточно времени и ресурсов именно на муниципальные и государственные службы субъектов РФ и их работников, чтобы минимизировать шанс появления ошибок и последующей ответственности служащего.