что такое полномочия и их виды
Что такое полномочия и их виды
Глава 11
ПОЛНОМОЧИЯ СУБЪЕКТОВ УПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Полномочия и их виды
Каждый элемент структуры управления организацией (подразделение или отдельная должность) является носителем определенных управленческих полномочий.
Полномочия представляют собой ограниченное право и ответственность использовать ресурсы организации, самостоятельно принимать решения, отдавать распоряжения и осуществлять те или иные управленческие действия в организации.
Полномочия предоставляются должности, а не лицу, ее занимающему в данный момент. В случае если человек меняет должность, то он теряет полномочия старой должности и получает полномочия новой. Однако полномочия не могут быть реализованы должностью, если ее не занимает человек, поэтому принято говорить о предоставлении полномочий конкретному лицу.
Не требуется больших полномочий и в условиях развитой системы коммуникаций, позволяющей при необходимости связаться с руководителем и получить необходимые указания.
Во многом полномочия определяются личными особенностями руководителей и исполнителей, прежде всего опытом, знаниями и уровнем квалификации.
Наконец, полномочия зависят от морально-психологического климата в организации. Если он благоприятен, исполнителям могут быть предоставлены значительные полномочия, которыми они не будут злоупотреблять по отношению друг к другу, и наоборот, неблагополучные коллективы должны быть под более жестким контролем руководства.
В количественном отношении масштабы полномочий характеризуются величиной ресурсов, которыми данный уровень управления может распоряжаться самостоятельно, а также числом лиц, прямо или косвенно обязанных выполнять принятые решения.
Пределы полномочий в организации определяются установленными правилами, должностными инструкциями, изложенными в письменном виде, но некоторые полномочия могут передаваться подчиненному и в устной форме. Расширение пределов полномочий происходит обычно либо по горизонтали, либо по вертикали в направлении более высоких уровней. Например, работники одного коллектива, не получив на то распоряжение начальника, помогают друг другу с целью завершить задание в срок; заместитель руководителя принимает решение, не терпящее отлагательства, за своего начальника, не имея соответствующих полномочий. Следовательно, превышение полномочий может быть оправдано только в том случае, когда это необходимо для выполнения задач.
Большая часть полномочий руководителя определяется традициями не только данной организации, но и общества, в котором она функционирует. Люди подчиняются приказам руководителя частично из-за того,
что так принято. Все привыкли к тому, что в коллективе есть человек или люди, которые приняли на себя функцию распределения полномочий между исполнителями и несут за это ответственность.
Руководители не могут требовать выполнения обязанностей, противоречащих законам или культурным традициям, по крайней мере на длительный срок. Это важное ограничение, но именно с ним часто сталкиваются организации при выполнении планов. Например, предприятие бывает вынуждено отказаться от прибыльной деятельности из-за того, что ее проведение связано с необходимостью нарушения закона или отклонением от норм общепринятого поведения. Однако на практике ограничения, налагаемые на полномочия, часто нарушаются.
Не следует путать два понятия: «полномочия» и «власть». Если полномочия представляют собой ограниченное должностью право использовать ресурсы, то власть является реальной способностью руководителя действовать или влиять на сложившуюся ситуацию. Следовательно, можно рассматривать, как минимум две ситуации.
Ограниченность полномочий является результатом существования в организации многоуровневой системы управления. Это вызывает необходимость рассмотрения отношений между уровнями полномочий, которые проявляются в виде двух общих типов. Они обозначаются как линейные и аппаратные (штабные) полномочия, причем оба типа могут применяться в различных формах.
Линейные полномочия. Они передаются непосредственно от начальника к подчиненному и далее по цепочке к другим подчиненным. Линейные полномочия дают руководителю узаконенную власть для управления своими подчиненными. Руководитель, обладающий линейными полномочиями, имеет также право принимать решения и действовать в определенных вопросах без согласования с другими руководителями, в тех пределах, которые установлены законом, организацией, традициями или обычаями. Например, директор имеет право принимать решения по вопросам приема на работу, установления размера
должностного оклада, приобретения некоторых видов товаров для организации и другим в рамках всей организации; руководитель подразделения может решать аналогичные вопросы только в рамках своего подразделения и объема выделенных ему материальных и финансовых ресурсов.
Согласно принципу единоначалия работник должен получать полномочия только от одного начальника и отвечать перед ним. В организации, которая придерживается этого принципа, все формальные взаимоотношения должны направляться по цепи команд. Лицо, у которого возникла какая-либо проблема, не может обратиться через голову своего непосредственного начальника к руководителю высшего уровня по данному вопросу. Также и руководитель высшего уровня не может дать задание или приказ исполнителям низшего уровня, минуя чепо-средственных руководителей. На протяжении столетий принцип единоначалия подтвердил свою ценность, прежде всего в качестве координирующего механизма.
На норму управляемости оказывают влияние такие факторы, как: квалификация персонала, размещение сотрудников в помещении, наличие помощников, заместителей и секретаря, а также характер руководителя и т.п.
В процессе организации деятельности многие линейные руководители сталкиваются с целым рядом проблем, которые они не могут разрешить из-за недостатка специальной квалификации и знаний (например, в области права, новейших технологий и т.п.), т.е. линейные полномочия не могут обеспечить потребности организации в комплексном подходе
к управлению. Возникает необходимость создания административного аппарата, своеобразного «штаба», наделенного специфическими функциями и полномочиями при подготовке решений.
Аппаратные (штабные) полномочия. Данные полномочия помогают организациям использовать специалистов без нарушения принципа единоначалия для решения задач консультативного или обслуживающего характера в рамках деятельности, направленной на достижение поставленных целей.
В идеале штабной персонал должен быть минимальным, но увеличение размеров фирмы, разнообразия продукции, числа покупателей и поставщиков ведет к росту количества связей и объема необходимой информации, масштабов аналитической работы. В этих условиях штаб стремительно увеличивается, зачастую это происходит быстрее, чем развитие фирмы в целом, что является источником опасности бюрократизации системы управления.
Штабной аппарат весьма неоднороден, причем не только профессионально, но и функционально. Часть его составляют специалисты, приглашаемые на временной или постоянной основе для консультирования линейных руководителей по тем или иным узким проблемам. Другую часть составляет обслуживающий персонал: отдел кадров, машбюро и т.п. Особое место занимает так называемый личный персонал, хотя он является по существу разновидностью обслуживающего: секретари, референты, помощники. Личный аппарат создается при руководителях высшего ранга и предназначен для повседневной помощи.
Основные виды штабных полномочий делятся на рекомендательные, координационные, контрольно-отчетные, согласительные.
Суть распорядительных полномочий состоит в том, что их обладатели имеют право принимать решения, обязательные для исполнения теми, кого они касаются. Эти решения обычно предписывают методы работы, иными словами то, как действовать, чтобы достичь целей.
Для сохранения единства управления, или единоначалия, которое обеспечивается подчинением исполнителей только одному линейному руководителю, содержание и объем функциональных полномочий строго регламентируются. Например, компетенция функционального руководителя распространяется только на один уровень вниз. Обычно такими полномочиями располагают главные специалисты организации (главный бухгалтер, главный инженер, главный энергетик и др.) и руководители соответствующих служб (плановой, маркетинговой и др.).
Рекомендательные полномочия заключаются в том, что их обладатели при необходимости могут давать советы нуждающимся в них руководителям или исполнителям, каким образом лучше всего решить тот
или иной узко-профессиональный вопрос. Но в отличие от предыдущего случая принимаемые решения не являются обязательными для исполнения и не носят инициативного характера. Линейные руководители могут по своему выбору решить проблему, даже не поставив аппарат в известность. Более того, они вправе решать, обратиться ли им за помощью или советом. Рекомендательными полномочиями обладают различного рода специалисты, референты, консультанты и т.п.
Контрольно-отчетные полномочия предоставляют возможность их носителям осуществлять в официально установленных рамках проверку деятельности руководителей и исполнителей, требовать от них предоставления обязательной информации, осуществлять ее анализ и направлять полученные результаты вместе с собственными выводами в соответствующие инстанции. Например, контрольно-ревизионные управления в министерствах могут проводить проверку деятельности в подведомственных организациях.
Координационные полномочия связаны с выработкой и принятием совместных решений. Лицо, или подразделение, которое наделяется данными полномочиями, имеет право от имени высшего руководства согласовывать деятельность отдельных субъектов управленческой структуры и направлять ее в русло, соответствующее целям организации. Координационными полномочиями обладают различного рода комитеты и комиссии, создаваемые на временной или постоянной основе для решения сложных или спорных проблем. Например, работа комиссии по трудовым спорам и др.
Своеобразным барьером для принятия ошибочных решений и системой, уравновешивающей власть линейных руководителей, выступают параллельные полномочия. Являясь одним из видов координационных полномочий, они применяются в компаниях чаще всего для контроля финансовых расходов, для чего требуются две подписи (директора и главного бухгалтера), например, в случае всех крупных покупок.
Согласительные полномочия состоят в том, что их обладатель в обязательном порядке высказывает в пределах компетенции свое отношение к решениям, принимаемым в рамках линейных или функциональных полномочий.
Согласительные полномочия могут быть предостерегающими или блокирующими. Первыми располагает, например, юрист, который проверяет соответствие решений руководства действующим правовым нормам, указывает на содержащиеся в них ошибки и нарушения и предлагает их исправить. В то же время руководитель может не принять во внимание мнение юриста, беря на себя всю полноту ответственности за возможные негативные последствия.
Блокирующими; или параллельными, полномочиями обладает главный бухгалтер. Без его согласия, оформляемого в виде личной подписи, вообще не может быть принято решение, реализация которого связана с расходованием денежных средств.
Между штабными и линейными руководителями складываются довольно непростые отношения. Штабные специалисты, как правило, хуже знают практику и иногда дают оторванные от жизни рекомендации. Это вызывает недовольство линейных руководителей и может приводить к конфликтам. Чтобы избежать этого, «штабникам» делегируют полномочия, которые распространяются только на один «этаж» вниз, и их сфера четко ограничивается вопросами «как?», «когда?» и реже «где?», «что?» и «кто?» должен делать.
Четкое распределение обязанностей внутри фирмы между линейными и штабными видами деятельности предусматривается организационной структурой управления, т.е. официально оформленной системой отношений между ее подразделениями и должностями, сформировавшейся в процессе делегирования полномочий.
Управленческие полномочия неотделимы от ответственности, т.е. необходимости отдавать отчет за принятые решения, активные действия и их последствия. При этом полномочия должны быть соразмерны ответственности и не должны быть большими, чем это необходимо для решения задач. Приняв полномочия, подчиненные несут персональную ответственность перед руководством за их использование. Руководство в свою очередь единолично отвечает перед высшими инстанциями за все, что делают его подчиненные, и не имеет права, даже делегировав полномочия, от этой ответственности устраниться.
Различают два вида ответственности: общую и функциональную.
Управленческие полномочия и ответственность должны соответствовать друг другу, иначе могут возникнуть самые неблагоприятные последствия для организации и ее персонала. Так, в случае превышения полномочий по сравнению с ответственностью открывается свобода для административного произвола, поскольку многие действия руководителей могут остаться безнаказанными. Обратная же ситуация приводит к параличу активной деятельности, так как люди будут опасаться сделать лишний шаг из-за боязни неблагоприятных для себя последствий.
Соответствие полномочий и ответственности в каждом звене управленческой структуры является одним из важнейших условий ее нормального функционирования.
Понятие и виды организационных полномочий
Под полномочиями понимается совокупность официально предоставленных прав и обязанностей самостоятельно принимать решения, отдавать распоряжения и осуществлять действия в интересах организации. Полномочия возлагаются как на руководителей, так и на отдельных сотрудников, не имеющих подчиненных, но отвечающих за самостоятельные направления работы. Например, специальный представитель фирмы на переговорах, не имея фактически подчиненных, наделен огромными полномочиями.
В рамках системы управления выделяют следующие разновидности организационных полномочий: распорядительные, рекомендательные, контрольно-отчетные, координационные, согласительные. Рассмотрим их более подробно.
Распорядительные полномочия заключаются в том, что их обладатели имеют право принимать решения, обязательные для исполнения теми, кого они касаются. Эти полномочия бывают двух видов: линейными и функциональными.
Линейные полномочия предполагают наличие прямой должностной связи между руководителями и подчиненными, в рамках которой первые могут предписывать вторым, что, когда и где те должны делать или, наоборот, не делать для того, чтобы обеспечить достижение целей, стоящих перед фирмой и ее отдельными подразделениями.
Обычно в круг линейных полномочий входят: оперативное управление деятельностью подразделений; организация труда персонала и создание условий, необходимых для выполнения ими своих обязанностей; развитие и совершенствование деятельности отдельных работников и подразделений в целом; принятие кадровых решений; оценка, поощрение и наказание сотрудников; создание и поддержание здорового морально-психологического климата в коллективе.
Функциональные полномочия сводятся к принятию обязательных для исполнения решений, объектами которых являются работники, непосредственно подчиненные другим (линейным) руководителям. Эти решения предписывают исполнителям курс и методы работы, иными словами, как действовать. Обычно функциональными полномочиями обладают главные специалисты фирмы (главный инженер, главный технолог, главный экономист, руководитель планового отдела и т.п.).
Чтобы сохранить единство управления, которое обеспечивается подчинением исполнителей только одному линейному руководителю (единоначалие), функциональные полномочия строго регламентируются по объему, содержанию и масштабам (обычно они распространяются вниз не более чем на один уровень управленческой системы).
Рекомендательные полномочиясостоят в том, что их обладатели при необходимости дают советы нуждающимся в них руководителям и исполнителям, каким образом осуществлять ту или иную деятельность. Однако эти советы, в отличие от предписаний функциональных специалистов, не являются обязательными для выполнения и обычно не носят инициативного характера. Чаще всего рекомендательными полномочиями располагают различного рода референты, консультанты, специальные творческие группы и комитеты, о которых речь пойдет ниже.
Контрольно-отчетные полномочия дают возможность их носителю проверять деятельность руководителей и исполнителей в официально установленных рамках, требовать от них предоставления обязательной информации, осуществлять ее анализ и направлять его результаты в соответствующие инстанции. Такими полномочиями, например, располагает бухгалтерия, специализированные контрольные службы и пр.
Координационные полномочия связаны с выработкой и принятием совместных решений. Лицо или подразделение, которые ими располагают, осуществляют от имени руководства согласование интересов отдельных самостоятельных субъектов управления и направляют их деятельность в русло, соответствующее общим целям.
Координационными полномочиями обладают различного рода комиссии, создаваемые на временной или постоянной основе в рамках фирмы для решения обычно сложных или спорных проблем.
Согласительные полномочия состоят в том, что их обладатель в обязательном порядке высказывает свое отношение к решениям, принимаемым в рамках линейных или штабных полномочий. Согласительные полномочия могут быть двух видов: санкционирующими (предостерегающими или одобряющими) и параллельными (блокирующими).
Санкционирующие полномочия имеет, например, юрист фирмы; в соответствии с ними он может высказать несогласие с решением линейного или функционального руководителей, которое те обязаны принять во внимание. Документ или решение, появившиеся вопреки такому несогласию, могут быть на законных основаниях оспорены.
Блокирующими или параллельными полномочиями, располагает главный бухгалтер, без согласия которого решение, связанное с затратой денежных средств, не может появиться вообще.
Масштабы полномочий, концентрируемых на том или ином уровне управления, определяются рядом факторов.
1) Сложность, важность и разнообразие решаемых проблем. Чем они больше, тем большими должны быть и полномочия соответствующего уровня.
3) Система коммуникаций. При развитой системе коммуникаций, в условиях которой легко связаться с высшим уровнем управления и получить оттуда необходимые указания, нет нужды в больших полномочиях.
4) Во многом размер полномочий определяется личными особенностями руководителей и подчиненных, например квалификацией, опытом, образовательным уровнем (чем они выше, тем полномочия могут быть шире).
В количественном отношении управленческие полномочия измеряются величиной ресурсов, которыми данный уровень управления может распоряжаться самостоятельно, без согласования с вышестоящим, и числом людей, обязанных исполнять его решения.
Чем больше полномочий имеют подчиненные, чем выше их самостоятельность, тем больше может быть их численность, однако если она чрезмерна, ослабеваются внутренние контакты, руководители не успевают достаточно глубоко вникать в суть работы подчиненных, в результате чего многие вопросы остаются не до конца или совсем не решенными, а то и решаются вовсе без участия руководителей. В то же время, если численность подчиненных мала, руководители не реализуют полностью свои потенциальные возможности.
При распределении управленческих полномочий в организации необходимо учитывать следующие обстоятельства.
1) полномочия должны быть достаточными для достижения стоящих перед данным субъектом целей, таким образом последние являются по отношению к полномочиям первичными, определяющими их необходимый объем.
2) полномочия каждого субъекта увязываются с полномочиями тех, с кем он связан в процессе осуществления своей деятельности. Таким образом, речь идет о системе дополняющих друг друга полномочий, обеспечивающей эффективное функционирование организации (если полномочия будут перекрывать друг друга или, наоборот, «не состыковываться», нужного эффекта достичь не удастся).
3) в организации должны существовать четкие линии полномочий, чтобы каждый сотрудник знал, от кого он получает свои полномочия и кому необходимо передавать решение проблемы, выходящей за их рамки.
4) все проблемы, которые укладываются в рамки полномочий данного сотрудника, решаются им, а не переадресовываются руководству.
5) За исключением особо оговоренных случаев разделения полномочий, право свободы деятельности в определенной области передается подчиненному только одним руководителем.
6) приняв полномочия, подчиненные несут полную ответственность перед руководителем за свою деятельность и ее результаты, а тот отвечает за организацию работы подчиненных.
Виды полномочий
Аппаратные (штабные) полномочия – полномочия штабного аппарата.
В его обязанности входит:
Выделяют следующие типы штабного аппарата:
Разновидности штабных полномочий:
Полномочия – это ограниченное право использовать ресурсы организации и направлять усилия некоторых ее сотрудников на выполнение задачи. Это право связано с принятием решений для
выполнения задачи. Полномочия делегируются должности, а не индивиду, который ее занимает. Они всегда ограничены. Пределы полномочий определяются процедурами, правилами, должностными инструкциями или передаются подчиненному устно.
Имеются две концепции, посредством которых передаются полномочия:
Таким образом, по Барнарду, если подчиненный не принимает полномочий от руководителя, то передачи полномочий не происходит. Концепция принятия полномочий этого ученого признает существование
такой власти, которая часто уменьшает возможности руководителей применять свои полномочия.
Ответственность – это обязательство выполнять задачи и отвечать за их удовлетворительное решение. Работник отвечает за результаты выполнения задачи перед тем, кто передает ему полномочия. Необходимо подчеркнуть, что делегируется только функциональная ответственность за решение конкретной задачи, а управленческая ответственность за руководство не может быть делегирована, она остается на руководителе..
Если полномочия являются ограниченным правом использовать ресурсы и командовать людьми, то внутри организации эти пределы обычно определяются политикой, процедурами, правилами и должностными инструкциями, изложенными письменно или устно. Лица, выходящие за эти пределы, превышают свои полномочия.
Большая часть полномочий руководителя определяется традициями, нравами, культурными стереотипами, и обычаями общества. Люди подчиняются приказаниям начальника частично из-за того, что это социально приемлемое поведение. Это, с одной стороны, ограничивает полномочия, а с другой, – поддерживает их. Ограничения, налагаемые на полномочия, часто на практике нарушаются.
Делегирование полномочий в организации
Полномочия и их виды
Полномочия представляют собой ограниченное право и ответственность использовать ресурсы организации, самостоятельно принимать решения, отдавать распоряжения и осуществлять управленческие решения.
Полномочия представляются должности, а не лицу, её занимающему.
Полномочия проявляются в виде двух общих типов:
Линейные полномочия
Передаются непосредственно от начальника к подчиненному и далее по цепочке к другим подчиненным. Руководитель, обладающий линейными полномочиями, имеет также право принимать решения и действовать в определенных вопросах без согласования с другими руководителями, например, в тех пределах, которые установлены законом или уставом организации.
Последовательная цепочка возникающих линейных полномочий создаёт иерархию уровней управления. Наиболее наглядный пример цепи команд — иерархия военной организации. При большой длине цепи команд наблюдается существенное замедление скорости обмена информацией.
Существует два понятия, которые должны всегда учитываться: принцип единоначалия и необходимость ограничения нормы управляемости.
Согласно принципу единоначалия работник должен получать полномочия только от одного начальника и отвечать перед ним.
Норма управляемости — это количество работников, которые непосредственно подчиняются данному руководителю.
Штабные полномочия
Данные полномочия помогают организации использовать специалистов без нарушения принципа единоначалия для решения задач консультативного или обслуживающего характера.
Основные виды штабных полномочий делятся на рекомендательные, координационные, контрольно-отчетные, согласительные.
Рекомендательные полномочия заключаются в том, что их обладатель при необходимости может давать советы нуждающимся в них руководителям или исполнителям, каким образом лучше всего решить тот или иной узко-профессиональный вопрос.
Координационные полномочия связаны с выработкой и принятием совместных решений.
Контрольно-отчетные полномочия предоставляют возможность их носителям осуществлять в официально установленных рамках проверку деятельности руководителей и исполнителей, требовать от них предоставления обязательной информации, осуществлять ее анализ и направлять полученные результаты вместе с полученными выводами в соответствующие органы.
Принцип делегирования полномочий
В основе менеджмента лежит понятие «ответственность».
Ответственность представляет собой обязательство менеджера выполнять имеющиеся задачи и отвечать за их надлежащее разрешение.
Определенный уровень ответственности должен соответствовать уровню полномочий, т. е. правам в принятии управленческих решений, необходимым для обеспечения данной ответственности.
Полномочиями наделяется не определенное лицо, а должность, занимаемая им. При проектировании организационной структуры предприятия размер полномочий определяется исходя из содержания решаемых проблем, развитости системы коммуникаций, личных особенностей исполнителя, «социального климата» в трудовом коллективе.
Делегирование полномочий представляет собой механизм передачи руководителями некоторых прав в процессе принятия управленческих решений своим подчиненным.
Принцип делегирования полномочий состоит в передаче руководителем части возложенных на него полномочий, прав и ответственности своим компетентным сотрудникам.
Значение делегирования полномочий состоит в том, что таким образом у руководителя высвобождается достаточно времени для решения более важных стратегических вопросов развития организации или своего подразделения.
Однако существует комплекс управленческих задач, решение которых следует оставить за руководителем. Долг первого лица в фирме — принять на себя выполнение задач с высокой степенью риска, содержащих аспекты стратегической важности и носящих конфиденциальный характер и все необычные, выходящие за рамки сложившегося регламента и традиций операции.
При делегировании полномочий руководитель делегирует (устанавливает) обязанности; определяет права и уровень ответственности при выполнении полномочий.
Эффективность делегирования полномочий очевидна, но не все управляющие спешат его применять по следующим причинам: