что такое общественное мероприятие
Когда ваше мероприятие могут счесть «массовым»? – отвечают юристы
Поэтапное снятие антикоронавирусных ограничительных мер, коснувшееся деятельности организаторов мероприятий, ещё больше обострило проблему терминологических коллизий.
Как неоднократно указывалось ранее, в РФ нет единого подхода к мероприятиям, органы законодательной и исполнительной власти используют различную терминологию в нормативно-правовых актах. В частности, там упоминаются досуговые, развлекательные, зрелищные, культурные, физкультурные, спортивные, выставочные, просветительские, рекламные, массовые и подобные им мероприятия с очным присутствием граждан.
Например, Указом Мэра г. Москвы от 21 января 2021 г. №3-УМ разрешено посещение гражданами культурных, выставочных, просветительских мероприятий, досуговых, развлекательных и зрелищных мероприятий. В этом же Указе пролонгировано действие запрета на проведение массовых зрелищных и культурно-досуговых мероприятий. Вопрос, чем «зрелищные» мероприятия отличаются от «массовых зрелищных» применительно к данному Указу, не раскрыт.
Распоряжением губернатора Курской области от 10 марта 2020 г. №60-рг запрещено проведение массовых мероприятий, при организации которых невозможно обеспечить выполнение соблюдения рекомендаций Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Однако, в этом же Распоряжении отменено или полностью запрещено проведение массовых мероприятийбезотносительно к возможности соблюдения рекомендаций Роспотребнадзора.
Постановлением Правительства Калининградской области от 16 марта 2020 г. №134 (в ред. от 01.02.2021 №42) введены ограничительные мероприятия (карантин) с запретом проведения на территории Калининградской области массовых мероприятий: 1) деловых; 2) спортивных; 3) культурных; 4) развлекательных; 5) публичных; 6) иных массовых мероприятий. Одновременно приостановлено проведение в Калининградской области в зданиях, строениях, сооружениях (помещениях в них) досуговых мероприятий с участием граждан: 1) в сфере культуры (за исключением мероприятий в театрах, филармониях, концертных залах, в которых для зрителей предоставляются только сидячие места, при условии их заполнения с соблюдением социальной дистанции (заполнения не более 50% мест) и обеспечения интервалов между мероприятиями не менее двух часов для проведения противоэпидемилогических мероприятий); 2) в сфере физической культуры и спорта; 3) в сфере выставочной деятельности; 4) в сфере развлекательной деятельности; 5) в сфере просветительской деятельности (с исключениями, установленными п. 3.1.). При этом в том же Постановлении введен запрет проведения с 1 октября 2020 года до 1 марта 2021 года любых мероприятий, объединяющих людей единой целью, повесткой, поводом («банкетов, свадеб, корпоративных мероприятий»).
Постановлением губернатора Костромской области от 4 апреля 2020 г. №45 (с изменениями на 4 февраля 2021 г.) разрешено проведение массовых мероприятий, к которым данным Постановлением отнесены банкеты, свадьбы, поминки и «иные подобные мероприятия» (смысл последнего термина в постановлении не раскрыт).
В некоторых регионах отменён запрет на зрелищно-развлекательные мероприятия, но при этом продолжает действовать запрет на массовые мероприятия. При этом практически нигде не уточняется, каким образом разграничить разрешенные и запрещенные мероприятия. Позволяет ли законодательство определить, что же именно относится к массовым мероприятиям, и чем массовые мероприятия отличаются от зрелищно-развлекательных или любых иных мероприятий? Относятся ли корпоративные мероприятия к«массовым»? Попробуем разобраться.
Массовые мероприятия
На уровне федерального законодательства термин «массовое мероприятие» не закреплён. Ряд подзаконных актов предлагает свои трактовки, однако в них не наблюдается терминологического единообразия.
В Письме МЧС России от 24.07.2014 г. №14-7-3135 массовое мероприятие определяется как «мероприятие, проводимое по согласованию с органами местного самоуправления, определенное по месту проведения, времени и количеству участников, от 50-ти и более человек, объединенных единством целей, интересов и потребностей политического, спортивного либо культурно-зрелищного, религиозного и иного характера».
Приказом Росстата от 05.10.2020 №616 введен термин «культурно-массовое мероприятие» – «совокупность действий или явлений социальной жизни с участием большого количества граждан, совершающихся с целью удовлетворения политических, духовных, физических и других потребностей граждан, являющихся формой реализации их прав и свобод, а также формой социального общения между людьми и способом выработки единства установок личности, коллектива и общества в целом, проводимое в специально определенных для этого местах, предназначенных (в том числе временно) или подготовленных для проведения такого мероприятия (в помещениях, на территориях, а также в зданиях, сооружениях, на прилегающих к ним территориях)».
Названным Приказом Росстата культурно-массовые мероприятия включают в себя культурно-досуговые и информационно-просветительские мероприятия: народные гуляния, праздники, карнавалы, фестивали, смотры, конкурсы, концерты, ярмарки, олимпиады народного творчества, выставки, театрализованные представления, семинары, лекции, экскурсии, конференции, мастер-классы, круглые столы и другие, в том числе комбинированные, формы мероприятий. Таким образом, ко всем этим категориям (включая деловые и индустриальные), согласно Приказу Росстата, применим термин «массовое мероприятие».
«ГОСТ Р ЕН 15602-2014. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги населению. Провайдеры услуги безопасности. Терминология», имеющий ограниченное применение, определяет массовое мероприятие как «любое организованное собрание людей на возмездной или какой-либо другой основе на открытом пространстве или в помещении (2.7.4.)».
Временное руководство ВОЗ от 29.05.2020 «Основные рекомендации по планированию массовых мероприятий в контексте COVID-19» так определяет массовые мероприятия – это «мероприятия, характеризующиеся концентрацией людей в определенном месте для определенной цели в течение определенного периода времени, которые могут привести к нагрузке на ресурсы планирования и реагирования принимающей страны или сообщества».
Распоряжением Мэра Москвы от 05.10.2000 №1054-РМ массовое мероприятие определено как «требующее согласования с органами исполнительной власти г. Москвы разовое массовое культурно-просветительное, театрально-зрелищное, спортивное или рекламное мероприятие, проводимое с 8.00 до 23.00». Количество участников массового мероприятия Временное положение определяет как «до 5 тысяч» (минимальное количество не установлено) и «свыше 5 тысяч». Никакие другие характеристики массового мероприятия не даны.
Постановление №46-22 Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ «О модельном законе «О негосударственной (частной) охранной деятельности» определяет массовое мероприятие как «любое организованное собрание людей на открытом пространстве или в помещении».
Мероприятия, которые могут быть отнесены к массовым
В ряде законов и подзаконных актов перечисляются (прямо или косвенно, иногда в казуальном изложении, но без точных определений) виды мероприятий, которые могут быть отнесены к массовым:
– культурно-массовые мероприятия;
– культурно-досуговые мероприятия: вечера (отдыха, чествования, кино-, тематических, выпускных, танцевальных/дискотек и др.), балы, праздники (национальные, государственные, традиционные, профессиональных), игровые программы, шоу-программы, обряды и ритуалы в соответствии с местными обычаями и традициями (гражданских, национальных, семейных обрядов и др.), фестивали, концерты, конкурсы, смотры, викторины, выставки, ярмарки, лотереи, корпоративные мероприятия, карнавалы, шествия, аукционов, народные гуляния, спортивно-оздоровительные мероприятия, цирковые представления, театрализованные представления, благотворительные акции, спектакли, демонстрации кинофильмов, видеопрограммы; фейерверки; организации работы игровых комнат для детей (с воспитателем на время проведения мероприятий для взрослых); протокольные мероприятия (торжественные приемы и др.);
– информационно-просветительские мероприятия:литературно-музыкальные, видеогостиные, встречи с деятелями культуры, науки, литературы, форумы, конференции, симпозиумы, съезды, круглые столы, семинары, мастер-классы, экспедиции, лекционные мероприятия, презентации;
Места массового пребывания людей
В ряде законодательных и подзаконных актов используется также понятие «место массового пребывания людей», под которым, по Информации Роспотребнадзора «О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-19 в период сезонного подъема заболеваемости острыми респираторными вирусными инфекциями и гриппом», понимается «территория общего пользования поселения или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях могут одновременно находиться более 50 человек».
В Постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 16.10.2020 №31 под «местом массового пребывания людей» понимаются места проведения театрально-зрелищных, культурно-просветительских, зрелищно-развлекательных мероприятий.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении №1721-О от 24.10.2013 к понятию «массовое одновременное пребывание или передвижение в общественных местах» отнес массовые мероприятия, которые преследуют заранее определенную цель, характеризуются единым замыслом их участников и свободным доступом граждан к участию в них, но не являются публичными мероприятиями по смыслу Федерального закона от 19.06.2004 №54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Иные случаи правоприменения
Апелляционным определением Московского городского суда от 16.06.2015 по делу №33-20505/2015 суд признал законным отказ Префектуры ЦАО г. Москвы в согласовании проведения массового культурно-просветительского и театрально-зрелищного мероприятия «Харинама-Санкиртана» численностью 40 человек.
Выводы
Однозначно можно выделить следующие постоянные признаки, позволяющие идентифицировать мероприятие как массовое в соответствии с законодательством:
Официально закрепленного законом единого понятия нет, в силу чего к массовым могут быть отнесены как корпоративные, так и частные мероприятия. При этом в судебной практике встречаются вступившие в силу судебные решения, признающие массовыми мероприятия с численностью участников в 40 человек вне зависимости от их содержания и направленности.
Таким образом, по действующему в настоящее время законодательству практически любое мероприятие может быть признано незаконным в зависимости от намерений и добросовестности надзорного органа.
Расшифровка понятия «массовое мероприятие» и разъяснить критерии для отнесения
Расшифровка понятия «массовое мероприятие» и разъяснить критерии для отнесения к массовым мероприятиям (отдельно для закрытых помещений и на открытом воздухе)
Ответы на вопрос:
В настоящее время различные массовые мероприятия являются одной из популярных форм общественной активности и досуга населения и удовлетворяют потребности личности в непосредственном приобщении к политической жизни, достижениям спорта, культуры, искусства.
Массовым признается мероприятие доступное неопределенному числу граждан.
Конкретное количество человек, участвующих в мероприятии для отнесения его к массовому в открытом или закрытом помещении в законе не определено.
Однако в ст.2 Федерального закона от 19.06.2004 N 54-ФЗ (ред. от 11.10.2018) «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» определены следующие понятия:
Для разъяснения понятия массовости следует обратиться в орган или к должностному лицу, которые в своих правовых актах используют понятие «массовое мероприятие».
Например Роспотребнадзор в период распространения вируса указал так, предельное количество работников, которые могут одновременно находиться в одном помещении: до 50 кв.м — не более 5 человек, до 100 кв.м — не более 10 человек, до 200 кв.м — не более 25 человек, свыше 200 кв.м — не более 50 человек.
2.7. Общественные мероприятия (специальные события)
Рассмотрим виды специальных событий, используемых в практике PR, их роль и значение (PR- потенциал), общие требования к подготовке и проведению, а также специальные требования к подготовке и проведению наиболее часто встречающихся социальных мероприятий.
Виды общественных мероприятий
Спектр организуемых специальных событий чрезвычайно широк:
Церемонии: открытия, закрытия, вручения премий, стипендий, чествования;
Презентации (возможно, в сочетании с приемом и пресс-конференцией): продукции, проектов и программ, организации, новых производств и офисов.
Конференции, семинары, круглые столы.
Экскурсии, дни открытых дверей.
Праздники, знаменательные даты и юбилеи: корпоративные, общенациональные, международные, конфессиональные, профессиональные, региональные, местные.
Фестивали, конкурсы, викторины.
Благотворительные и спонсируемые акции и мероприятия.
Все эти мероприятия могут организовываться и проводиться фирмой самостоятельно, возможно организационное сотрудничество с другими юридическими и физическими лицами, а возможно и пассивное участие фирмы и ее руководства в них.
PR-потенциал (роль и значение) специальных событий и общие требования к ним
Роль и значение специальных событий для PR трудно переоценить.
привлечение инвестиций (investor relations);
отношения с органами государственной власти: законодательной и исполнительной;
благотворительность и спонсорство;
коммунальные (добрососедские) отношения с населением, другими организациями и предприятиями, муниципальной властью;
формирование и развитие корпоративной культуры, ее традиций, ритуалов и т.д.
Особую роль специальные события играют для развития корпоративных коммуникаций, для работы со СМИ:
создают хорошие возможности прямых непосредственных контактов и знакомств, межличностного общения;
способствуют формированию и продвижению привлекательного имиджа организации и ее первых лиц;
создают условия для формирования круга друзей фирмы, обеспечивая им хорошие поводы для их паблисити и продвижения привлекательного имиджа;
они привлекают внимание общественности, обеспечивая хорошие возможности паблисити (популярности, известности и узнаваемости) фирмы, ее брэндов;
привлекают внимание СМИ, конкретных журналистов;
создают новостные поводы, фирма предстает ньюсмейкером, поставщиком «хороших новостей»;
обеспечивают работу со СМИ не «в угон», а создавая условия управления новостями и полноценного информационного менеджмента;
Следует помнить, что в современном мире свыше 45% событий, о которых сообщается в СМИ, не просто произошли, а были организованы для того, чтобы о них сообщалось.
Чтобы реализовать указанные возможности PR-потенциала специальных общественных мероприятий, они должны отвечать нескольким требованиям.
данное мероприятие является действительно социально значимым событием;
с этим мероприятием оказался связан скандал, чрезвычайное происшествие.
Информация о событии обязательно должна появиться в СМИ.
Кроме того, обязателен информационный резонанс: обсуждения, комментарии, упоминания о событии.
К организации таких мероприятий предъявляются повышенные требования по обеспечению безопасности, качеству культурной программы, угощения.
Такие яркие события происходят не каждый день и поэтому необходимо сохранить память о них. Иначе говоря, необходима фото- и видео-съемка, пополняющая фото-видео-архив организации. Речь идет не о съемке скрытой камерой с таймером (это тоже было бы спецмероприятие, но другого рода), а съемке на память, с согласия всех желающих.
Наличие внятной общей маркетинговой стратегии (идеологии), в рамках которой проводится мероприятие. Не будучи вписанным в такую стратегию, мероприятие становится бессмысленным.
Определиться с интересующими нас целевыми контактными группами.
Разрабатывать следует не столько само специальное событие, сколько стратегию его освещения в СМИ.
Целевые контактные группы должны иметь возможность получать информацию о нашем событии тогда и там, где и когда это им удобно и привычно.
Чем авторитетнее привлекаемый источник информации, тем значительнее влияние на целевые контактные группы. Поэтому надо ориентироваться на СМИ, доминирующие на данном рынке и у данных целевых групп.
Приглашенные ньюсмейкеры должны быть хорошо известны, значительны и интересны целевым группам.
Информация, поступающая в СМИ, должна быть представлена в удобном для них формате.
В целях эффективной раскрутки использовать этапы подготовки мероприятия в качестве самостоятельных новостных поводов, выстраивая главную информационную доминанту в конце, при проведении итогового мероприятия.
Компенсировать нехватку средств оригинальными креативными решениями, привязыванием наших мероприятий к праздникам, юбилеям, приездам знаменитостей.
Гражданам об их политических правах
Что такое публичное мероприятие и какие виды публичных мероприятий выделяют?
В Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» для обозначения всех собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований используется обобщенный термин «публичное мероприятие» (этот термин будем использовать далее и мы).
Но не все собрания носят публичный характер, что, на наш взгляд, неправомерно расширяет круг регулируемых Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» правоотношений, большинство из которых не являются предметом этого закона. Это нередко вводит в заблуждение граждан, желающих провести какое-либо собрание, что подтверждается и судебной практикой. Приведем один из характерных примеров.
Л. обратился в суд с заявлением о признании недействующими глав 2 и 3 Закона Калининградской области № 110 от 12 февраля 1999 г. «О собраниях (сходах) граждан в Калининградской области», ссылаясь на то, что в соответствии с законом субъекта собрание граждан допускается только после получения соответствующего разрешения от представительного органа местного самоуправления. Между тем, согласно Федеральному закону от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», процедура созыва собрания носит уведомительный характер.
В судебном заседании Л. свои требования поддержал и уточнил, что оспариваемые им положения Закона Калининградской области № 110 нарушают его права как гражданина Российской Федерации. Представители Калининградской областной Думы и администрации Калининградской области с требованиями Л. не согласились, пояснили суду, что Закон Калининградской области № 110 «О собраниях (сходах) граждан в Калининградской области» не противоречит Федеральному закону № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», так как имеет другой предмет регулирования. Решением Калининградского областного суда от 21 октября 2004 г. в удовлетворении заявленного Л. требования отказано.
В кассационной жалобе заявитель просил отменить указанное решение суда, утверждая, что оно основано на выводах суда, не соответствующих действительным обстоятельствам дела, и на неправильном понимании судом законодательства, регулирующего вопросы проведения собраний, митингов, демонстраций и шествий.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в судебном заседании от 26 января 2005 г. дело по заявлению Л. о признании недействующими и не подлежащими применению глав 2 и 3 Закона Калининградской области № 110 от 12 февраля 1999 г. «О собраниях (сходах) граждан в Калининградской области» по кассационной жалобе заявителя на решение Калининградского областного суда от 21 октября 2004 г., которым ему в удовлетворении заявленного требования отказано. Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оставила вынесенное судом решение без изменения по следующим основаниям.
В силу Федерального закона № 154-ФЗ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Закона Калининградской области № 31 от 18 января 1996 г. «Об основах местного самоуправления в Калининградской области» граждане Российской Федерации вправе осуществлять свое право на местное самоуправление путем прямого волеизъявления в отношении вопросов местного значения, к коим относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
В этой связи судом правильно обращено внимание на то, что одной из форм прямого волеизъявления является собрание (сход) граждан (статья 24 Федерального закона № 154-ФЗ и статья 29 Закона Калининградской области № 31). При этом Федеральным законом № 154-ФЗ правовое регулирование вопросов порядка созыва и проведения собраний граждан отнесено к компетенции субъекта Российской Федерации.
В то же время, как усматривается из преамбулы Закона Калининградской области «О собраниях (сходах) граждан в Калининградской области», данный закон регулирует порядок проведения собрания (схода) граждан, проживающих на территории муниципального образования, с целью решения вопросов местного значения, при этом согласно статье 1 данного закона под собранием (сходом) понимается форма прямого волеизъявления граждан, проживающих на территории муниципального образования, связанная с решением вопросов местного значения. Анализируя содержание и предмет правового регулирования оспариваемого заявителем закона в сравнении с положением федерального законодательства, суд правильно отметил принципиальное различие в характере регулируемых правоотношений.
В соответствии с положениями данного федерального закона (статья 2) под собранием граждан (как публичным мероприятием) понимается совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов; при этом участники публичного мероприятия вправе принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, международные и иные органы и организации.
В этой связи был признан правильным вывод суда о том, что, хотя в оспариваемых заявителем положениях Закона Калининградской области и Федеральном законе № 54-ФЗ регулируется порядок проведения собраний граждан, Л. ошибочно полагал, что этот порядок должен быть единым для всех случаев проведения собрания, независимо от правовых оснований их созыва.
Между тем Федеральный закон № 54-ФЗ регулирует порядок созыва и проведения собрания граждан как публичного мероприятия, а Закон Калининградской области № 110 устанавливает порядок осуществления гражданами Российской Федерации своего права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления. При этом понятия «собрания» в приведенных законах носят различный правовой характер, как, собственно, и правовые последствия принятых на этих собраниях решений.
При таких обстоятельствах суд обоснованно сделал вывод об отсутствии оснований для удовлетворения заявленного Л. требования и в этом ему отказал. Поскольку выводы суда полностью соответствуют установленным обстоятельствам дела, основаны на правильном понимании и применении положений законодательства, регулирующих спорные правоотношения, то вынесенное Калининградским областным судом решение является законным.
В данном деле судебные органы справедливо пришли к выводу, что Федеральный закон № 54-ФЗ регулирует порядок созыва и проведения собрания граждан как публичного мероприятия, а Закон Калининградской области № 110 устанавливает порядок осуществления гражданами Российской Федерации своего права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления.
Однако причиной самого спора, по нашему мнению, явилось именно то, что понятийный аппарат в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» страдает юридической непроработанностью и терминологической неточностью.