что такое муниципальные функции
Органы местного самоуправления: основные полномочия
Одной из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации является местное самоуправление. Его гарантии закреплены в Конституции РФ.
«В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», — говорится в статье 12 Основного закона.
Кроме того, вопросам местного самоуправления посвящена отдельная, 8 глава Конституции РФ. В ней, в частности, приписывается, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».
Поправками в Конституцию, поддержанными россиянами в ходе общероссийского голосования, также уточняется, что местное самоуправление наряду с органами государственной власти входит в единую систему публичной власти в РФ, они «осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
Основополагающими элементами местного самоуправления являются его самобытность и самостоятельность в решении вопросов местного значения, под которыми понимается финансово-экономическая и организационная обособленность муниципальных образований, закрепление в законодательстве предметов ведения и полномочий местного самоуправления.
Полномочия органов МСУ, в свою очередь, прописаны в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем используется понятие «вопросы местного значения», под которыми указанным Федеральным законом понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Кроме того, вопросы ведения органов местного самоуправления прописаны и в других федеральных законах.
К таким полномочиям, в частности, относятся:
— создание муниципальных предприятий и учреждений и осуществление их финансового обеспечения;
— установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;
— организация тепло- и водоснабжения, водоотведения;
— организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;
— утверждение генеральных планов городского округа, городского поселения, правил землепользования и застройки;
— дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения;
— присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети;
— создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением;
— создание условий для обеспечения жителей поселения, городского округа, внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
— подготовка, материально-техническое обеспечение и проведение местных выборов и референдумов;
— разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры;
— утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд;
— утверждение правил благоустройства территории, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов;
— организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
— организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района, городского округа;
— выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района;
— обеспечение проживающих в городском округе, городском поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями;
— сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения, городского округа;
— создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, муниципального района, городского округа, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.
И многие другие. Подробнее о полномочиях органов местного самоуправления вы можете узнать на сайте профильного Комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
Государственные (муниципальные) услуги и функции: сущность правовых категорий
Давыдова Инна Павловна, ведущий специалист отдела по работе с предприятиями промышленности, малого, среднего бизнеса и перспективного развития администрации г. Орска Оренбургской области.
Оказание качественных государственных и муниципальных услуг населению является сегодня приоритетной задачей государственного и муниципального управления. С принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» сфера предоставления государственных и муниципальных услуг населению получила нормативное закрепление. Практика применения данного Закона показала необходимость внесения изменений и дополнений в действующее законодательство Российской Федерации в связи с принятием вышеуказанного нормативного правового акта.
Ключевые слова: государственная (муниципальная) услуга; государственная (муниципальная) функция; административная реформа.
State (municipal) services and functions. Essence of legal categories
Davydova Inna Pavlovna, leading specialist of the department on work with enterprises of industry, small and middle-sized business and perspective development of administration of Orsk, the Orenburg region.
Rendering of high-quality state and municipal services to the population is today a priority problem of the public and municipal administration. With adoption of the Federal law from July 27, 2010 N 210-FZ «About the organization of providing the state and municipal services» the sphere of providing the state and municipal services to the population received standard fixing. Practice of application of this Law showed need of modification and additions in the current legislation of the Russian Federation in connection with adoption of the above-stated regulatory legal act.
Key words: state (municipal) service; state (municipal) function; administrative reform.
Одной из главных целей проводимой в России административной реформы является создание унифицированной системы предоставления государственных и муниципальных услуг населению, а также повышение качества, выбор и использование оптимальных способов организации предоставления государственных и муниципальных услуг.
Сформированный категориально-понятийный аппарат действующего законодательства Российской Федерации призван обеспечить смысловое единство используемой терминологии. Однако на сегодняшний день отмечается неопределенность отдельных правовых категорий. В частности, законодательство Российской Федерации знает различные определения термина «государственная (муниципальная) услуга».
То есть Бюджетный кодекс РФ предусматривает услуги, которые оказываются учреждениями в соответствии с муниципальным заданием. Однако на сегодняшний день законодательно предусмотрена еще одна категория государственных и муниципальных услуг, которые оказываются органами государственной власти и местного самоуправления по запросам заявителей. Так, согласно Федеральному закону от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ под государственной услугой понимается деятельность по реализации функций федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Фонд «Институт экономики города» в своих предложениях по совершенствованию системы оказания государственных и муниципальных услуг отмечает, что «анализ действующего законодательства Российской Федерации и практики предоставления государственных (муниципальных) услуг свидетельствует о существовании в системе оказания государственных и муниципальных услуг ряда концептуальных и технических проблем, вызывающих серьезные сложности на всех уровнях публичной власти. К наиболее значимым из них следует отнести отсутствие четкого законодательного определения государственных (муниципальных) услуг, работ и функций».
О.П. Шелленберг также считает, что сущность государственных (муниципальных) услуг законодателем не раскрыта, поскольку в соответствующей дефиниции речь идет о функциях различных органов, которые осуществляются «по запросам заявителей».
Таким образом, в настоящее время правовая основа предоставления государственных и муниципальных услуг имеет ряд недостатков и нуждается в усовершенствовании. Так, отсутствие унифицированного определения государственной (муниципальной) услуги в действующем законодательстве Российской Федерации приводит к тому, что на различных уровнях власти правовое регулирование процесса предоставления услуг населению происходит на основе сложившейся правоприменительной практики.
Подобная ситуация влечет за собой трудности разработки и утверждения административных регламентов из-за отсутствия четкого разграничения видов деятельности органов власти, а «многообразие используемых понятий стирает разницу между государственными (муниципальными) услугами и услугами, ведет к смешению институтов публичного и частного права».
Не менее значимой проблемой действующего законодательства в сфере оказания услуг населению является отсутствие четкого законодательного определения понятия «функция органа власти».
Исходя из содержания Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ, следует, что под услугой следует понимать деятельность по реализации функций того или иного органа власти.
К функциям органов местного самоуправления можно причислить благоустройство территории, утверждение тарифов, дорожную деятельность, содержание жилого фонда и прочее.
Услуга же органа местного самоуправления непосредственно связывается с выдачей какого-либо разрешительного документа (например, разрешения на строительство, на ввод объекта в эксплуатацию, на организацию розничного рынка, на установление рекламной конструкции и проч.) или с осуществлением действий, влекущих юридически значимые последствия (например, перевод жилого помещения в нежилое, предоставление земельного участка в аренду и т.д.). В получении конечного результата услуги заинтересован не орган местного самоуправления (как в случае исполнения им функций, возложенных законом), а заявитель (физическое или юридическое лицо, индивидуальный предприниматель). Заинтересованность заявителя в получении муниципальной услуги предстает в виде запроса, который адресуется в орган местного самоуправления. Другими словами, без заявительного порядка орган местного самоуправления не приступит к оказанию услуги.
Решение вопросов местного значения органами местного самоуправления обеспечивается наличием у последних прав и обязанностей, позволяющих осуществлять функции органа власти и принятием муниципальных правовых актов. К актам подобного рода следует отнести административные регламенты, которые в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ подлежат разработке и утверждению только в отношении государственных и муниципальных услуг (речи об административных регламентах исполнения функций не ведется). Отсутствие необходимости разработки административных регламентов исполнения функций приводит к усложнению работы органов власти по разработке административных регламентов в связи с тем, что законодатель напрямую не устанавливает обязанность утверждения административных регламентов исполнения функций. Кроме того, отдельные полномочия властных органов остаются нерегламентированными, что негативно сказывается на повышении качества деятельности органов власти и удовлетворении потребностей населения.
Решение указанной проблемы видится во внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ в части установления обязанности разработки административных регламентов исполнения муниципальных и государственных функций, а также утверждения его состава.
Таким образом, действующая система правового регулирования предоставления государственных и муниципальных услуг нуждается в совершенствовании. А именно необходимо:
Подобные поправки в действующее законодательство позволят усовершенствовать систему оказания государственных и муниципальных услуг, устранят ряд недостатков, препятствующих их качественному предоставлению, исключат правовую неопределенность категориально-понятийного аппарата действующего законодательства Российской Федерации, регламентирующего сферу предоставления государственных и муниципальных услуг.
Функции местного самоуправления
Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления обусловлены природой, местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.
Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.
Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.
Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления и процесс его осуществления.
Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения.
Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении муниципальной деятельности.
В соответствии со ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
ПОНЯТИЕ «ГОСУДАРСТВЕННАЯ ФУНКЦИЯ», «УСЛУГА» И «ПУБЛИЧНАЯ УСЛУГА»
В деятельности органов государственной власти и местного самоуправления предоставление различных услуг гражданам и организациям занимает значительное место – тем большее, чем ближе к населению находится уровень и конкретные органы власти или их учреждения и предприятия. Это вытекает уже из самого понимания публичной власти, избираемой и нанимаемой многонациональным народом Российской Федерации.
Количество функций государства, его властных и управленческих органов чрезвычайно велик, но в контексте настоящего изложения важно соотнести само понятие публичной, т.е. государственной либо муниципальной, функции с понятием публичной же услуги.
При выработке методологии и методики разработки административных регламентов в Российской Федерации с самого начала сложилось противопоставление понятий «государственная функция» и «государственная услуга» (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 года № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»).
Публичная услуга – это лишь один из видов функций органов власти либо уполномоченных ими учреждений, предприятий, организаций. Это деятельность какого-либо лица или организации в ответ на обращение к ним гражданина либо юридического лица, имеющая целью и результатом удовлетворение определенного круга потребностей или нужд, обусловленных их законными правами, интересами и возлагаемыми на них властью обязанностями. В этом смысле говорят об адресном характере услуг в отличие от таких функций, которые услугами не являются.
Огромное число как государственных, так и муниципальных функций исполняются без какого бы то ни было обращения граждан и юридических лиц в органы исполнительной власти и их учреждения (то есть имеют безадресный характер). Они направлены не на удовлетворение конкретных, непосредственных потребностей, запросов физических и юридических лиц, а на долговременные интересы граждан, организаций и общества в целом, которые составляют существенные условия общественной и личной жизни. Это может быть, например, деятельность по созданию материальной, финансовой, организационной, информационной, кадровой инфраструктур, необходимых для оказания определенных видов услуг, но сама по себе услугой не являющаяся, скажем: строительство дорог, автозаправок и сервисов, производство транспортных средств, проведение логистических и иных научно-практических исследований, инженерно-конструкторских разработок или строительство школ, подготовка учителей для них, разработка учебных программ, развитие педагогической науки и т.п.
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»:
Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.
По функциональному назначению услуги, оказываемые населению, подразделяются на материальные и социально-культурные;
Материальная услуга – услуга по удовлетворению материально-бытовых потребностей потребителя услуг.
Материальная услуга обеспечивает восстановление (изменение, сохранение) потребительских свойств изделий или изготовление новых изделий по заказам граждан, а также перемещение грузов и людей, создание условий для потребления. В частности к материальным услугам могут быть отнесены бытовые услуги, связанные с ремонтом и изготовлением изделий, жилищно-коммунальные услуги, услуги общественного питания, услуги транспорта и т.д.;
Социально-культурная услуга – услуга по удовлетворению духовных, интеллектуальных потребностей и поддержание жизнедеятельности потребителя.
Социально-культурная услуга обеспечивает поддержание и восстановление здоровья, духовное и физическое развитие личности, повышение профессионального мастерства. К социально-культурным услугам могут быть отнесены медицинские услуги, услуги культуры, туризма, образования и т.д.».
Такое понятие услуги достаточно содержательно, однако имеет слишком широкий характер для целей стандартизации и регламентации публичных, то есть государственных либо муниципальных, услуг в отличие от частных. Уточнение этого понятия проведено в апреле 2007 г. внесенными в Бюджетный кодекс РФ изменениями, часть которых касаются управления муниципальными финансами.
Таким образом, неотъемлемым признаком публичных, т.е. государственных либо муниципальных, услуг является наличие задания исполнителю со стороны соответствующего органа исполнительной (исполнительно-распорядительной) власти на их предоставление (оказание) гражданам и организациям.
Причем такими исполнителями могут быть не только государственные (муниципальные) учреждения, которые оказывают большинство услуг населению безвозмездно, хотя часть из них по решению властных органов может предоставляться и за определенную, не обязательно полную, плату. Иными юридическими лицами, оказывающими такого рода услуги, могут быть: некоммерческие, коммерческие организации, государственные и муниципальные предприятия,
Публичные услуги оказываются, как правило (хотя и не всегда, тем более в условиях перехода к предоставлению все большего числа массовых социальных услуг на рыночной конкурентной основе), с использованием бюджетных средств, но обязательно с властным контролем за результатами, а в необходимых случаях и за процессом, оказания услуги. Причем, если эти услуги платные, то они предоставляются по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном соответствующими органами власти.
Контроль со стороны органов власти за результатами и процессом оказания публичной услуги предполагает наличие показателей, по которым оценивается их соответствие или несоответствие нормативно установленным требованиям. Совокупность такого рода требований составляет стандарт предоставления публичной услуги, который может быть оформлен как самостоятельный документ либо быть составной частью другого нормативного правового акта, получившего название административный регламент оказания публичной услуги. Именно стандарт оказания публичной услуги является основой как соответствующего административного регламента, так и государственного или муниципального задания исполнителю услуги.
В соответствии со статьей 69.2. Бюджетного кодекса РФ государственное (муниципальное) задание должно содержать:
1) выписку из реестра расходных обязательств по расходным обязательствам, исполнение которых необходимо для выполнения государственного (муниципального) задания;
2) определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг;
3) показатели, характеризующие качество и (или) объем (состав) оказываемых физическим и (или) юридическим лицам государственных (муниципальных) услуг;
4) порядок оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам;
5) предельные цены (тарифы) на оплату государственных (муниципальных) услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено оказание соответствующих услуг на платной основе, либо порядок их установления;
6) порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
7) требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.