что такое местное самоуправление какова его роль в гражданском обществе
Органы местного самоуправления: основные полномочия
Одной из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации является местное самоуправление. Его гарантии закреплены в Конституции РФ.
«В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», — говорится в статье 12 Основного закона.
Кроме того, вопросам местного самоуправления посвящена отдельная, 8 глава Конституции РФ. В ней, в частности, приписывается, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».
Поправками в Конституцию, поддержанными россиянами в ходе общероссийского голосования, также уточняется, что местное самоуправление наряду с органами государственной власти входит в единую систему публичной власти в РФ, они «осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
Основополагающими элементами местного самоуправления являются его самобытность и самостоятельность в решении вопросов местного значения, под которыми понимается финансово-экономическая и организационная обособленность муниципальных образований, закрепление в законодательстве предметов ведения и полномочий местного самоуправления.
Полномочия органов МСУ, в свою очередь, прописаны в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем используется понятие «вопросы местного значения», под которыми указанным Федеральным законом понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Кроме того, вопросы ведения органов местного самоуправления прописаны и в других федеральных законах.
К таким полномочиям, в частности, относятся:
— создание муниципальных предприятий и учреждений и осуществление их финансового обеспечения;
— установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;
— организация тепло- и водоснабжения, водоотведения;
— организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;
— утверждение генеральных планов городского округа, городского поселения, правил землепользования и застройки;
— дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения;
— присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети;
— создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением;
— создание условий для обеспечения жителей поселения, городского округа, внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
— подготовка, материально-техническое обеспечение и проведение местных выборов и референдумов;
— разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры;
— утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд;
— утверждение правил благоустройства территории, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов;
— организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
— организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района, городского округа;
— выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района;
— обеспечение проживающих в городском округе, городском поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями;
— сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения, городского округа;
— создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, муниципального района, городского округа, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.
И многие другие. Подробнее о полномочиях органов местного самоуправления вы можете узнать на сайте профильного Комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.
Местное самоуправление поселений и граждане: кого защищать?
20 ноября «АГ» опубликовала новость об Определении Конституционного Суда РФ от 24 октября 2019 г. № 2955-О, которым КС РФ отказал муниципальному депутату поселения в Московской области в рассмотрении ее обращения за защитой конституционных прав, нарушенных, по мнению заявительницы, объединением поселений в городской округ. В названном акте Суд традиционно разрешил исключительно правовые вопросы, не вторгаясь в политические аспекты проблемы.
В документе отмечено, что законодательно установлены различные формы учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований. При объединении поселений и образовании городского округа мнение населения выражается путем голосования простым большинством голосов муниципальных депутатов представительного органа местного самоуправления. В Московской области, как и в ряде других регионов страны, идет преобразование муниципальных районов в городские округа посредством объединения поселений. В данном вопросе региональные и муниципальные органы, насколько известно из открытых источников, действуют строго в рамках законодательства.
Возникает вопрос: в достаточной ли мере принимается во внимание мнение населения? С позиций нормативизма – да, поскольку практика руководствуется действующей нормой закона. С точки зрения серьезной самостоятельности населения (не местных органов) – в решении вопросов местного значения такой учет недостаточен. В аспекте реального обеспечения и защиты прав граждан законодательство и правоприменительная практика отражают объективную реальность. Но в будущем возможны иные формы выражения воли населения.
Плебисцитарные формы учета мнения населения по каждому случаю объединения поселений – решение, безусловно, идеальное, но оно не предусмотрено законом и фактически ляжет непомерным грузом на местные бюджеты. У законодателя были основания установить действующий в настоящее время порядок учета мнения населения при объединении поселений – ведь последние не «разрезаются» новыми границами, от них не отторгают территории, они не передаются в юрисдикцию других субъектов Федерации. Если вспомнить, что явка на муниципальные выборы колеблется в среднем от 10 до 20%, то следует констатировать проблему идеализации восприятия местного самоуправления как активности граждан. Местное самоуправление в поселениях, как и в иных муниципальных образованиях в современной России, – это фактически осуществление публичной власти органами местного самоуправления с редчайшими исключениями в виде случаев участия граждан в этом процессе.
Возникает и другой вопрос: как быть с поселенческим самоуправлением? Местное самоуправление выступает наиболее приближенным к населению уровнем осуществления публичной власти, поселенческий уровень наиболее доступен человеку. Поселенческое самоуправление имеет свои преимущества – прежде всего это шаговая доступность. Считается, что люди знают друг друга и доверяют ответственные должности на местах лицам, заслужившим уважение земляков. При объединении поселений власть пространственно отдаляется от населения.
Но всегда ли органы местного самоуправления поселений действуют в интересах граждан? К сожалению, нет. Более того, подчас интересы граждан и муниципальных чиновников диаметрально противоположны. Поэтому полагаю, что нерациональное использование и без того недостаточных ресурсов, а также некомпетентность и коррумпированность отдельных местных чиновников отдаляют органы местного самоуправления от населения в гораздо большей степени, чем территориальные преобразования.
Напомню, что прямыми представителями граждан являются избираемые населением муниципальные депутаты. Если исходить из презумпции, что последние – компетентные люди, честно отстаивающие интересы избирателей, тот факт, что они голосуют за упразднение поселения и создание городского округа, свидетельствует о том, что они видят в таком непростом выборе благо для избирателей и делают его со всей ответственностью.
Объективный взгляд на проблему показывает, что к объединению поселений подталкивает груз годами не решаемых местных проблем, а ресурсный потенциал многих поселений для их преодоления оказывается недостаточным. Объединение потенциалов поселений в масштабе городского округа позволяет снять многие проблемы. В конечном счете граждане должны выиграть от объединения нескольких муниципальных образований в одно, иначе реформа не имеет смысла.
Нельзя также не отметить проблему недостаточности участия населения в решении вопросов местного значения, характерную и для округов, и для поселений. Подчеркну, что конституционно-правовое и социальное назначение функционирования органов местного самоуправления городского округа, объединившего несколько поселений, так же, как и смысл работы органов поселения, состоит в обеспечении прав и законных интересов жителей. Демократические начала в осуществлении местного самоуправления могут и должны быть реализованы не только на поселенческом, но и на окружном уровне – правовые и организационно-технические возможности для этого есть. В частности, думается, можно было бы увеличить депутатский корпус в округах, расширив представительство бывших поселений, поскольку депутаты работают на общественных началах, нагрузка на бюджет минимальна.
Важно иметь в виду, что население нередко воспринимает районные или окружные власти в качестве разновидности государственной власти, а не как собственное самоуправление. Но такое восприятие характерно и для отношения к властям поселений. В этом смысле противопоставлять два указанных уровня осуществления местного самоуправления с позиции применения форм непосредственной демократии нет, на мой взгляд, ни оснований, ни смысла.
Конституция РФ определяет самоуправление как активность жителей городских и сельских поселений, а также других территорий. Процесс ликвидации поселений, на первый взгляд, не вполне соответствует этой формулировке. Но ведь и город, в том числе городской округ, тоже является поселением в общеродовом смысле – как место, населенное людьми. Другое дело, что территорией городского округа, т.е. городской территорией, в одночасье стали села и деревни. Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» ужесточил требования к городским округам и ввел новый тип муниципального образования – муниципальный округ. Очевидно, что в связи с этим многие городские округа будут преобразованы в муниципальные, поскольку включают не только городскую территорию.
Нельзя также не учитывать, что муниципальная реформа в России с 1990-х гг. идет «сверху», самоуправленческие традиции во многом утрачены. Тем бережнее следует относиться к сложившимся в последние годы самоуправленческим началам, расширять применение форм непосредственной демократии на местах. Но в то же время, полагаю, возлагать на самоорганизацию граждан слишком большие надежды пока не стоит. В большинстве случаев граждане не очень активны в реализации возможностей самостоятельно решать вопросы местного значения даже на уровне территориального общественного самоуправления, на уровне домов и подъездов. Еще меньшая активность наблюдается в масштабе муниципалитета. В данном контексте проблема низкой явки на муниципальные выборы видится одной из ключевых.
В свою очередь, исторический опыт показывает, что отказ от поселенческого самоуправления во многих регионах не полный и далеко не окончательный. Процессы укрупнения и разукрупнения территориальных единиц на региональном и местном уровнях были характерны и для СССР, и для Российской империи. Сегодня период укрупнения муниципалитетов, формирования городских и муниципальных округов сменил этап роста количества поселений в 2000-х гг. Поселенческое самоуправление будет возвращаться по мере развития гражданского общества и улучшения социально-экономической ситуации. На мой взгляд, следует стратегически стремиться к повышению уровня участия граждан и в делах государства, и тем более в решении вопросов местного значения. Речь идет не только о законодательном аспекте, но и о правоприменительной практике, и даже о целенаправленном развитии активистской культуры россиян, их вовлечении в решение публичных дел.
Таким образом, защита прав органов местного самоуправления должна обеспечиваться в том числе в рамках конституционного правосудия, но защита прав и законных интересов граждан – приоритетна. Резюмируя, подчеркну, что в нынешних реалиях КС РФ принял мудрое решение, позволив представительным и исполнительным органам регионов и муниципалитетов объединить ресурсный и управленческий потенциалы муниципальных образований для улучшения жизни граждан. Насколько это благое начинание будет реализовано, покажет время.
Какова роль местного самоуправления в гражданском обществе
Вы будете перенаправлены на Автор24
Значимость местного самоуправления в гражданском обществе
В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельность решения населением вопросов, имеющих местную значимость, а также вопросов владения, пользования, распоряжения муниципальным имуществом.
Под местным самоуправлением понимают форму народовластия, обеспечивающую в установленных законодательством пределах самостоятельное и ответственное решение гражданами муниципальных образований вопросов, имеющих местную значимость, через непосредственные формы участия или органы муниципального управления.
Основу муниципального управления составляет исторические и иные местные традиции.
Российская система публичной власти рассматривает местное самоуправление как один из основных институтов гражданского общества.
Уровень публичной власти в форме местного самоуправления призван решать совокупность задач благоустройства территорий муниципальных образований, проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, обеспечивать правовое просвещение населения, осуществлять помощь малоимущим и нуждающимся слоям населения и прочее.
Численность муниципальных образований на территории Российской Федерации превышает 22000 единиц.
Муниципальное управление оказывает существенное влияние на развитие населения, человека в частности, его ценностной системы и мировоззренческого направления.
К первостепенным задачам муниципального управления относится работа, направленная на изменение психологического содержания населения, формирование у граждан способности к независимому и ответственному решению проблем муниципального образования, формирующих основу совершенствования государственного управления и гражданского общества.
Готовые работы на аналогичную тему
Местное самоуправление охватывает решение разнообразных вопросов экономического, технологического и профессионального содержания.
Значимой проблемой организации местного самоуправления на текущий момент является низкий уровень социальной активности населения муниципальных образований и высокий уровень недоверия граждан к представителям муниципальной власти.
Для большей части населения России характерен перенос проблем социального, личного или экономического содержания на лиц, являющихся представителями власти на муниципальном уровне.
Изучение практики осуществления местного самоуправления свидетельствует о необходимости точного закрепления на уровне законодательства полномочий муниципальных органов управления и разработки конкретных параметров организационных форм муниципального управления. Эффективное решение вопросов организационного, экономического, правового и иного характера на муниципальном уровне требует четкого определения компетенции органов муниципального управления, формирования механизма их ответственности, повышения доступности актов органов муниципального управления для населения, проживающего в муниципальных образованиях, расширения форм участия граждан в осуществлении деятельности органов местного самоуправления.
Несмотря на наличие проблем осуществления местного самоуправления, роль органов муниципального управления растет с течением времени, что обуславливает развитие демократии в системе управления государством на всех уровнях власти.
Следует признать особую значимость муниципального управления в сфере реализации государственных проектов здравоохранения, обеспечения жильем, образования, сельского хозяйства и прочего. Именно на уровне муниципального управления наблюдается наиболее эффективное взаимодействие власти и населения.
При этом, как правило, граждане не осознают всех возможностей местного самоуправления при решении различных проблем жизнедеятельности населения на территории муниципального образования. Этот факт свидетельствует о неполноценности формирования гражданского общества на территории России. Эффективная реализация народовластия требует решения данной проблемы.
Проблемы современного муниципального управления в России
Муниципальное управление сталкивается с рядом проблем, решение которых может оказать существенное влияние на эффективность этого управления. К числу таких проблем относятся:
Наличие муниципального уровня управление является обязательной основой существования демократического строя в Российской Федерации. Государство должно взять на себя обязанность в организации эффективного взаимодействия органов муниципального управления и различных уровней государственного управления.
Учитель всех предметов
Сайт учителя всех предметов. Технологические карты уроков, подготовка к ОГЭ и ЕГЭ, полезный материал и многое другое.
Что такое местное самоуправление? Какова его роль в гражданском обществе?
Что такое местное самоуправление? Какова его роль в гражданском обществе?
Ответ
Под местным самоуправлением понимается негосударственная форма выражения народовластия, осуществляемого определённым территориальным сообществом при самостоятельном решении населением вопросов местного значения.
Согласно закону, они разделяются в России на следующие виды: поселения (городские и сельские), муниципальные районы, а также городские округа и внутригородские территории городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга). При этом низовым, базовым уровнем двухуровневой модели местного самоуправления являются поселения.
Сельское поселение включает один или несколько сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень и др.), объединённых общей территорией, а городское — город или посёлок городского типа.
Из групп поселений формируются муниципальные районы — второй уровень местного самоуправления. Для поселений и муниципальных районов устанавливаются отдельные перечни вопросов местного значения. Так, полномочия поселенческого уровня — благоустройство и озеленение территории, вывоз бытовых отходов и мусора, освещение улиц и др.
Муниципальные районы решают задачи в основном межпоселенческого характера (организация транспортного обслуживания между поселениями, охрана общественного порядка муниципальной полицией и др.). По замыслу реформаторов муниципальные районы призваны действовать по принципу «поселение для населения, район для поселения», а их полномочия — разграничиваться с полномочиями органов государственной власти.
Городские округа — это города регионального значения. Они представляют собой поселения, не входящие в состав муниципальных районов, поэтому исполняют одновременно полномочия как поселения, так и муниципального района.
Все муниципальные образования имеют свои источники доходов, свой бюджет и муниципальную собственность. В каждом создаются свои органы власти как представительные (совет, земство, дума), так и исполнительные — местная администрация. Высшими должностными лицами муниципальных образований являются главы (мэр, староста), избираемые, как правило, либо на муниципальных выборах, либо представительными органами из их состава.
Смысл местного самоуправления в том, чтобы найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами муниципальных образований, максимально приблизить население к органам местной власти, предоставив каждому человеку реальные возможности влиять на решение местных проблем и нужд. Граждане могут участвовать в этом процессе непосредственно (на местных выборах и референдумах, путём голосования по отзыву депутата и выборного должностного лица и пр.), а также через деятельность избранных во властные структуры представителей.
Особо следует сказать о территориальном общественном самоуправлении граждан по месту жительства на территориях поселения. Это может быть подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, сельский населённый пункт, не являющийся поселением, и др. Территориальное общественное самоуправление осуществляется на собраниях, конференциях граждан и путём создания ими органов территориального общественного самоуправления, например домовых комитетов, советов микрорайонов. Они в отличие от муниципального образования не имеют, как правило, местного бюджета, хотя и могут обладать определённым имуществом.
Таким образом, местное самоуправление придаёт гражданскому обществу организованное начало, способствует более полной самореализации граждан, оказывает положительное воздействие на развитие правового государства.
Связанные одной целью (о единой системе публичной власти)
Предельно конкретно и акцентированно на эту тему глава государства высказался еще в конце декабря 2019 года в ходе встречи с руководством палат Федерального Собрания Российской Федерации:
«Я думаю, что основополагающие положения Конституции лучше не трогать, а Конституцию лучше не менять, но какие-то вещи, связанные с тем, что жизнь меняется и встают какие-то задачи, которые, мы полагаем, можно было бы как-то отрегулировать по-другому. В том числе Вы сейчас упомянули взаимоотношения между муниципальными органами власти, государственными органами власти, имея в виду, что у нас должна быть создана единая система публичной власти. Вот об этом тоже нужно подумать, конечно, не ущемляя интересов и прав муниципальных образований».
Как и во многих политико-правовых вопросах, взгляд на местное самоуправление как низовой уровень публичной власти долгое время оставался предметом дискуссии по линии de-jure/de-facto. Методичное «огосударствление» местного самоуправления эксперты отмечают на протяжении многих лет. Базовыми предпосылками этого стала сложившаяся система бюджетирования территорий, а также практика делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления.
Некоторые юристы, поддерживая экспансию государства (в лице органов государственной власти) в решении общегосударственных проблем на уровне местного самоуправления, отмечают, что поспешный, неподготовленный перенос решений социальных вопросов на муниципальный уровень, фактический отказ государства от их реализации, экономическая несостоятельность местных властей привели к кризисному положению в большинстве муниципальных образований.
Как подчеркнул в своем Заключении от 16 марта 2020 года № 1-З Конституционный Суд Российской Федерации единство системы публичной власти, имплицитно следующей из конституционных положений, понимается как функциональное единство, что не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления для наиболее эффективного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти и не лишает их конституционно закрепленной самостоятельности. Категория «единая система публичной власти» производна от основополагающих понятий «государственность» и «государство», означающих политический союз (объединение) многонационального российского народа. Общая суверенная власть данного политического союза распространяется на всю территорию страны и функционирует как единое системное целое в конкретных организационных формах, определенных Конституцией. Иное влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации и означало бы неприменимость к местному самоуправлению базовых конституционно-правовых характеристик Российского государства, что является конституционно-правовым нонсенсом.
Изложенную позицию Конституционного Суда Российской Федерации о единстве системы публичной власти ошибочно считать конъюнктурной, ибо она исчерпывающим образом раскрывается через ранее высказанные главной конституционной инстанцией выводы по смежным вопросам. Приведу некоторые из постулируемых Конституционным Судом умозаключений в подтверждение того, что местное самоуправление является неотъемлемой частью общей федеративной архитектуры российского государства (именно на федеративную природу государства и народовластие очевидно намекает КС РФ говоря о базовых конституционно-правовых характеристиках Российского государства):
А.Н. Кокотов также верно подметил, что в сознании граждан, как свидетельствуют социологические исследования, муниципальная власть воспринимается во многом как власть государственная.С этим действительно трудно спорить, учитывая еще советскую традицию трехуровневой системы государственного управления. При этом отсутствие сколь-нибудь осязаемого признака выделения муниципальной публичной власти из общей управленческой архитектуры в глазах рядового гражданина сопровождается определенным формализованным политесом со стороны органов государственной власти во взаимодействии с местными органами власти. Со всей очевидностью наблюдается фактическое сращивание и вертикализация публичной власти.
Примечательно и то, что практика территориальной организации местного самоуправления в российских регионах в последние годы существенным образом менялась. Последние 5-8 лет активизировался процесс переформатирования двухуровневой системы местного самоуправления (в основе которой лежал поселенческий принцип) под систему одноуровневую (более восприимчивую к всякого рода централизациям и унификациям). Иными словами, начались активные преобразования муниципальных районов в городские округа. «Застрельщиком» в этом вопросе выступила Московская область, вслед за которой создавать городские округа из муниципальных районов начали и другие регионы (Белгородская, Нижегородская, Тульская и Ленинградская области, Пермский и Ставропольский край, Республика Коми и др.). Новый тренд в организации местного самоуправления вызвал озабоченность федерального законодателя. И первоначально данная идея вызвала неприятие в Государственной Думе. Один из вариантов проекта федерального закона был отклонен с созвучной мотивировкой профильного комитета Государственной Думы и Правительства Российской Федерации – «представленный законопроект направлен на узаконение имеющей место порочной практики создания городских округов вместо муниципальных районов и создает очевидные предпосылки для ликвидации поселенческого уровня местного самоуправления в стране».
Следующим этапом к переформатированию территориальной организации муниципального управления стало введение нового вида муниципальных образований – муниципального округа, который призван создать одноуровневую систему местного самоуправления в «неурбанизированных» территориях (Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации«). Изменения были направлены «на упорядочение сложившейся неоднородной практики территориальной организации местного самоуправления, в первую очередь связанной с соотношением статуса муниципального образования и специфики административно-территориального устройства, а также на устранение семантического противоречия, возникающего вследствие объединения поселений с городским округом с последующей утратой муниципальным районом статуса муниципального образования».
Завершил этот процесс конституционный законодатель, исключив из Конституции поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, к которому апеллировали критики повсеместных муниципальных реформ.Таким образом, теперь на территориях, где местное самоуправление организовано в одноуровневом формате единая система публичной власти действительно может быть оформлена в виде трехступенчатой управленческой системы. Там же, где сохраняется поселенческий принцип и сохраняются муниципальные районы организация публичной власти на местном уровне разветвляется.
В ходе обсуждения конституционных поправок с треском ломались копья вокруг статьи 12 Конституции Российской Федерации, которая корреспондирует статье 4 Европейской хартии местного самоуправления – в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
И в этом смысле также стоит обратиться к сложившейся системе неимперативных отношений муниципальной власти и власти государственной, которые очевидно упрочатся в рамках единой системы публичной власти. В первую очередь речь идет о практике участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления, а также передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Учитывая, что в развитие конституционных положений о единстве системы власти государственной (часть 3 статьи 5 Конституции РФ), и единстве системы исполнительной власти (часть 2 статьи 77 Конституции РФ) существует обширная практика согласования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации с федеральными органами власти кандидатур на должность руководителей отраслевых государственных органов субъектов Российской Федерации,[1] при внесении изменений в федеральное законодательство, направленных на установление правовых основ организации единой системы публичной власти вполне стоит ожидать углубления неимперативных форм взаимодействия, в том числе речь может идти о внедрении практики согласования с органами государственной власти субъектов Российской Федерации кандидатур для назначения должностных лиц местного самоуправления в отраслевые органы муниципальной власти.
К слову о законодательном развитии конституционной новеллы о единой системе публичной власти стоит выделить несколько обсуждаемых среди юристов идей.
Безусловно, на уровне федерального закона должны быть закреплены понятия «единая система публичной власти», «публичная власть», «орган публичной власти», принципы организации и деятельности единой системы публичной власти, ее структура и т.д. Думаю, что на этот счет есть всеобщий консенсус (в отличие от подхода к раскрытию данных аспектов в законодательстве).
Одна из ожидаемых новаций – закрепление в федеральном законе сфер совместной деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отмечается, что «четкое разграничение полномочий в рамках конкретных предметов совместного ведения позволит исключить размытость и неопределенность их формулировок, что в настоящее время нередко является причиной превышения субъектами публичной власти собственной компетенции».[2]
В данном контексте в первую очередь следует обратить внимание на существующий разрозненный массив полномочий органов публичной власти разного уровня. К этой проблеме неоднократно обращались в российском парламенте, обсуждая на разных площадках целесообразность инвентаризации полномочий органов местного самоуправления, в том числе в целях обеспечения бюджетной сбалансированности. Теперь эта проблема во весь рост становится перед законодателем в рамках подготовки законодательства о единой системе публичной власти. Поэтому необходимо пересмотреть полномочия, механизм их делегирования между уровнями публичной власти в рамках проработки единой системы публичной власти (собственно эта идея вытекает из комплексного подхода к возможному развитию поправок к статье 132 Конституции Российской Федерации).
Стоит ожидать введения новых форм административного контроля за деятельностью органов местного самоуправления. Упомянутая Европейская хартия местного самоуправления допускает в частности контроль, осуществляемый вышестоящими органами власти, за целесообразностью задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления.
Для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории, возможно стоит расширить охват территории деятельности региональных органов государственной власти посредством создания их территориальных органов в муниципальных образованиях (межмуниципальных или муниципальных структурных подразделений), т.к. в настоящее время территориальные подразделения федеральных органов государственной власти в регионах или органы государственной власти субъектов Российской Федерации находятся, как правило, в административных центрах субъектов Российской Федерации. При том в силу разграничения полномочий между уровнями власти, обеспечить реализацию, например полномочий регионального уровня на отдельно взятой территории муниципального образования, даже профильные подразделения местных администраций не могут. В качестве альтернативы можно также рассмотреть институт муниципальных или межмуниципальных представителей профильных органов государственной власти.
Учитывая тенденцию к цифровизации в том числе в сфере государственного управления, представляется целесообразным подумать над разработкой государственной автоматизированной системы (условно назовем ее ГАС «Федерация»), которая позволяла бы оперативно обмениваться и представлять актуальную информацию между органами публичной власти всех уровней. По сути, речь идет о цифровой платформе (привет адептам legaltech) единой системы публичной власти, которая бы способствовала наиболее эффективному решению задач. Однако реализация этой идеи требует дополнительной технической и инфраструктурной проработки, и как следствие – существенных финансовых затрат, поэтому ее целесообразность подлежит дополнительному изучению.
Согласно пункту е5 статьи 83 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти формирует Государственный Совет Российской Федерации (ссылка на подробный материал о Госсовете здесь). Поэтому именно на этот президентский орган по всей видимости ляжет основная задача по координации деятельности федеральных, региональных и муниципальных органов публичной власти.
Процесс формирования единой системы публичной власти, производной от созвучного конституционного принципа, находится только на первом этапе, хотя ее концепция в отечественном конституционном праве и в практике Конституционного Суда РФ существует уже не первый год. Однако теперь огромная ответственность возлагается на законодателя, которому предстоит, обобщив эти теоретические и практические постулаты, сформировать законодательную базу для эффективного и согласованного функционирования и взаимодействия федеральной, региональной и муниципальной публичной власти.
[1] ст. 12 Жилищного кодекса Российской Федерации, ст. 83 «Лесного кодекса Российской Федерации», ст. 23 Федерального закона от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», ст. 6 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», ст. 6 Федерального закона от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации», ст. 89 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», ст. 33 Федерального закона от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст. 4 Федерального закона от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния», ст. 24 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»).