что такое лицо без гражданства в россии
Что такое лицо без гражданства в россии
Статья 2. Основные понятия
1. В целях настоящего Федерального закона применяются следующие основные понятия:
(в ред. Федерального закона от 27.07.2010 N 227-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(абзац введен Федеральным законом от 30.12.2012 N 315-ФЗ)
(в ред. Федерального закона от 18.07.2006 N 110-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(абзац введен Федеральным законом от 24.02.2021 N 22-ФЗ)
(в ред. Федерального закона от 27.07.2010 N 227-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 27.07.2010 N 227-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 18.07.2006 N 110-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 24.02.2021 N 22-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 24.11.2014 N 357-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(абзац введен Федеральным законом от 24.11.2014 N 357-ФЗ)
(абзац введен Федеральным законом от 18.07.2006 N 110-ФЗ)
(абзац введен Федеральным законом от 28.12.2013 N 384-ФЗ; в ред. Федерального закона от 27.12.2018 N 528-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2. В целях настоящего Федерального закона понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.
Жизнь без гражданства
Отношение многонационального народа России ко всякого рода справкам, удостоверениям и прочим документам точнее всего выразил Владимир Маяковский сто лет назад: «Я волком бы выгрыз бюрократизм // К мандатам почтения нету. // К любым чертям с матерями катись любая бумажка. » Затем он, правда, парадоксально гордится своей «пурпурной книжицей», советским паспортом.
Жизнь после ЕСПЧ: как защитить права человека в России при измененной Конституции
В районных судах при входе уже несколько лет можно наблюдать специально оборудованные небольшие залы для содержания ожидающих депортации мигрантов. На лицах охраняющих их полицейских и приставов лежит печать рутины: несмотря на страшные штрафы для работодателей, угрозы на полный запрет въезда для работников, нелегальный труд процветает. По долгу юридической службы мне часто приходилось бывать в районных судах, и никогда я не видел эти залы пустующими.
Чужой среди своих
Эмиль Алимурадов родился в 1992 г. в Баку и на себе ощутил все прелести переходного периода от Советского Союза к России и СНГ. До 2003 г. он жил на родине, затем перебрался в Санкт-Петербург: его семья решила вложиться в местный бизнес. Для этого была продана семейная квартира, т. е. дома в Азербайджане не осталось.
Переехав в Россию, Эмиль закончил школу. Аттестат об окончании средней школы присоединился к свидетельству о рождении – вот и все документы. Как ни удивительно, первое время их хватало, власти к нему не придирались.
Но в какой-то момент миграционные законы заработали на всю катушку. Эмиль работал на стройке и делил съемную квартиру с другими рабочими. Однажды утром в ней произошла облава, и сотрудники Федеральной миграционной службы задержали Эмиля и доставили в полицию вместе с незаконными трудовыми мигрантами. 7 февраля 2014 г. Кировский районный суд Санкт-Петербурга признал Эмиля виновным по п. 3 ст. 18.8 Кодекса об административных правонарушениях (нарушение иностранцем или лицом без гражданства правил проживания в России). Суд, как и всегда в таких случаях, наложил на него штраф и приговорил к выдворению за пределы страны. Вместе с товарищами по несчастью (вернее, по административной статье) он был помещен в Центр временного содержания иностранных граждан (ЦВСИГ), предназначенный для содержания лиц, ожидающих выдворения. Важное отличие его от незаконно приехавших иностранцев заключалось в том, что он был апатридом – лицом без гражданства.
Далее сотрудникам Федеральной миграционной службы, в чьей власти находился Алимурадов, надлежало понять, куда именно его следует депортировать. На запрос в консульство Азербайджана пришел ответ, что гражданином этой страны Эмиль не является. Примечательно, что обмен корреспонденцией внутри Санкт-Петербурга занял 2 месяца и 2 дня. Алимурадов, разумеется, все это время находился в ЦВСИГе.
Эмиль понимал, что по российским законам его выдворение невозможно. Выслать нарушителя миграционных законов можно лишь на его родину, а точнее, в страну, гражданство которой он имеет. Что делать в этой ситуации с апатридами, из закона явно не следует. И хуже того: по процедуре человека сначала признают подлежащим выдворению и только потом выясняют, возможно ли оно.
Отдельно стоит сказать о ЦВСИГе. Он расположен в Красном Селе, на границе Петербурга и Ленобласти. По сути, это тюрьма для иностранцев. Однако у обычной российской колонии общего режима можно обнаружить ряд преимуществ перед этим заведением. В колониях действуют правила внутреннего распорядка, Уголовно-исполнительный кодекс и другие акты. Российский заключенный имеет право на определенное количество прогулок в день, свиданий с близкими в год, наконец, 72 руб. в сутки на питание. Пусть эти права часто попираемы, но все же они декларируются, и существует правовой механизм защиты. А в изоляторах для ожидающих выдворения ничего этого нет: прогулки, пища, свидания целиком зависят от администрации (и умения с ней «договариваться»).
В первые дни заключения Эмиль делил 17-метровую камеру с 10 другими мужчинами. Нар не было, матрасы расстилали прямо на полу. Гигиенические удобства были явно неадекватными количеству содержавшихся лиц. Впоследствии население камеры увеличивалось до 17 человек! Ожидающие выдворения жили на этаже, покидать который было запрещено. Главным событием недели становилась 15-минутная прогулка. Такую частоту администрация объясняла отсутствием персонала. Ни радио, ни библиотеки, ни мастерской, ни иных развлечений в центре не имелось.
На свободу он вышел только 27 ноября – после вступления в законную силу решения городского суда Петербурга, аннулировавшего решение нижестоящего суда о выдворении.
Проведя в ЦВСИГе немногим менее восьми месяцев, Эмиль решил обратиться в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ). В жалобе он потребовал считать условия его содержания в центре нарушающими Конвенцию о защите прав человека и основных свобод. Вторым основанием для жалобы была процессуальная невозможность добиться судебного пересмотра решения о лишении свободы даже несмотря на фактическую невозможность выдворения.
Власти России в своем меморандуме в ЕСПЧ признали, что условия не были достойными. Однако указали, что заявитель, зная о нахождении в России без правовых оснований, не представил доказательств своих попыток получить гражданство за весь период, начиная с возраста совершеннолетия.
Европейский суд указал, что заключение под стражу в случае Эмиля Алимурадова нельзя признать допустимым, так как отсутствовала законодательная – и реальная – возможность выдворения лица без гражданства в какое-либо иное государство. Сходной позиции суд придерживается и по аналогичным делам апатридов в России (см., например, дело Ким против России).
ЕСПЧ указывает, что неразвитость условий содержания в центре обусловлена его предназначением – для кратковременного содержания под стражей. Заявитель же провел там восемь месяцев, чрезвычайно долгий для данной категории дел срок, и его права на достойные условия содержания заключенных были нарушены, признал суд.
В Европе существует орган, который следит за исполнением решений Европейского суда по правам человека. Это Комитет министров совета Европы (КМСЕ). Он неоднократно выказывал обеспокоенность тем, что решения ЕСПЧ в России не выполняются, подчас и в случаях, когда Россия признает свою вину. В вопросе прав апатридов КМСЕ отметил ряд позитивных шагов, которые предприняли российские власти. В частности, 23 мая 2017 г. Конституционный суд (КС) вынес постановление о необходимости внесения поправок в законодательство. КС отметил, что должен быть судебный контроль за сроками пребывания людей в специальных учреждениях для лиц, ожидающих выдворения. КС также отметил, что необходим специальный статус для апатридов, которых невозможно депортировать вследствие того, что другое государство отказывается их принимать. КМСЕ призвал российские власти продолжить реформы в этой области, включая создание специального миграционного статуса для лиц без гражданства, которых не готовы принять другие страны.
Вероятно, положительная динамика стала возможна в том числе благодаря деятельности НКО. Так правозащитный центр (ПЦ) «Мемориал» и антидискриминационный центр «Мемориал» направляли в КМСЕ свои рекомендации для российских властей. В них, в частности, говорилось о том, что судам следует учитывать реалистичность выдворения человека и не лишать свободы тех, кого объективно невозможно депортировать. В рекомендациях также говорилось о необходимости легализации пребывания таких людей в России.
Однако в этой области по-прежнему остается много проблем. Хотя ряд заявителей, выигравших дела в ЕСПЧ, вышли на свободу, они так и не смогли получить легальный статус в России. Это означает, что в будущем не исключены претензии к ним со стороны правоохранительных органов. КоАП по-прежнему позволяет лишать свободы лиц без гражданства, выдворить которых по тем или иным причинам невозможно. В нынешних реалиях ситуация еще усугубляется пандемией: рейсов в иностранные государства нет, а лишать свободы людей для цели выдворения по-прежнему возможно. В связи с этим правозащитники, включая сотрудников ПЦ «Мемориал», обратились 29 марта 2020 г. к властям России с призывом освободить людей, выдворение которых в условиях пандемии невозможно осуществить.
Сейчас идет обсуждение проекта нового КоАПа. Хотелось бы, чтобы в новом документе полностью учитывались выводы ЕСПЧ, чтобы ситуации с долгим ожиданием депортации «в никуда» в неволе стали бы невозможны, а лица без гражданства смогли бы приобрести в России легальный статус.
Об авторе: Марк Перельцвайг – независимый юрист
Материал подготовлен совместно с правозащитным центром «Мемориал»
Федеральный закон от 24.02.2021 г. № 22-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части урегулирования правового статуса лиц без гражданства
Принят Государственной Думой 9 февраля 2021 года
Одобрен Советом Федерации 17 февраля 2021 года
Внести в Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 30, ст. 3032; 2003, № 46, ст. 4437; 2004, № 35, ст. 3607; 2006, № 30, ст. 3286; 2007, № 2, ст. 361; № 49, ст. 6071; № 50, ст. 6241; 2008, № 19, ст. 2094; № 30, ст. 3616; 2009, № 19, ст. 2283; № 23, ст. 2760; № 26, ст. 3125; 2010, № 21, ст. 2524; № 30, ст. 4011; № 31, ст. 4196; № 40, ст. 4969; № 52, ст. 7000; 2011, № 1, ст. 29; № 13, ст. 1689; № 17, ст. 2321; № 27, ст. 3880; № 49, ст. 7043, 7061; № 50, ст. 7342, 7352; 2012, № 31, ст. 4322; № 47, ст. 6396, 6397; № 50, ст. 6967; № 53, ст. 7640, 7645; 2013, № 19, ст. 2309, 2310; № 23, ст. 2866; № 27, ст. 3461, 3470, 3477; № 30, ст. 4036, 4037, 4057, 4081; № 52, ст. 6949, 6951, 6954, 6955; 2014, № 16, ст. 1828, 1830, 1831; № 19, ст. 2311, 2332; № 26, ст. 3370; № 30, ст. 4231, 4233; № 48, ст. 6638, 6659; № 49, ст. 6918; № 52, ст. 7557; 2015, № 1, ст. 61, 72; № 10, ст. 1426; № 21, ст. 2984; № 27, ст. 3951, 3990, 3993; № 29, ст. 4339, 4356; № 48, ст. 6709; 2016, № 1, ст. 58, 85, 86; № 18, ст. 2505; 2017, № 11, ст. 1537; № 17, ст. 2459; № 24, ст. 3480; № 31, ст. 4765, 4792; № 50, ст. 7564; 2018, № 1, ст. 77, 82; № 27, ст. 3951; № 30, ст. 4537; № 53, ст. 8433, 8454; 2019, № 18, ст. 2224; № 23, ст. 2904; № 25, ст. 3164, 3165; № 30, ст. 4134; № 31, ст. 4416; № 52, ст. 7821; 2020, № 6, ст. 595; № 9, ст. 1122; № 15, ст. 2242; № 17, ст. 2713; № 31, ст. 5027, 5064; № 42, ст. 6516; № 50, ст. 8057; 2021, № 1, ст. 56) следующие изменения:
1) в пункте 1 статьи 2:
а) дополнить новым абзацем седьмым следующего содержания:
в) абзац десятый считать абзацем одиннадцатым и изложить его в следующей редакции:
2) пункт 1 статьи 5 дополнить абзацем следующего содержания:
3) дополнить статьей 52 следующего содержания:
«Статья 52. Временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации
2. Заявление о выдаче временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации, заявление о замене временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации подаются в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел после завершения процедуры установления личности лица без гражданства в соответствии со статьей 101 настоящего Федерального закона.
Временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации выдается лицу без гражданства в течение десяти рабочих дней со дня подачи им заявления о выдаче временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации или заявления о замене временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации.
Направление лицом, содержащимся в специальном учреждении, заявления о выдаче временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации и выдача временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации такому лицу осуществляются через администрацию специального учреждения.
3. Временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации выдается лицу без гражданства на десять лет.
Лицо без гражданства не позднее чем за десять рабочих дней до истечения срока действия имеющегося у него временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации обязано обратиться в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел с заявлением о замене временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации, а при наличии иных условий, предусмотренных абзацем вторым настоящего пункта, в течение тридцати дней со дня их наступления.
5. Временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации лицу без гражданства не выдается, а ранее выданное ему временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации аннулируется при установлении факта сообщения лицом без гражданства заведомо ложных сведений о себе либо представления поддельных или подложных документов при подаче заявления о выдаче временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации, при установлении наличия у данного лица гражданства иностранного государства или при установлении государства, готового принять лицо без гражданства, либо в случае, если указанное лицо без гражданства имеет либо получило разрешение на временное проживание или вид на жительство.
При аннулировании временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации в связи с установлением наличия у данного лица гражданства иностранного государства или в связи с установлением государства, готового принять лицо без гражданства, данному лицу в соответствии со статьей 101 настоящего Федерального закона выдается справка для следования в дипломатическое представительство соответствующего иностранного государства в Российской Федерации, а в случае аннулирования временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации в связи с установлением факта сообщения лицом без гражданства заведомо ложных сведений о себе либо представления поддельных или подложных документов в отношении данного лица проводится процедура установления личности иностранного гражданина, предусмотренная статьей 101 настоящего Федерального закона.
При аннулировании временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации в связи с установлением наличия у данного лица гражданства иностранного государства либо в связи с установлением государства, готового принять лицо без гражданства, федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориальный орган уведомляет об этом в течение трех рабочих дней уполномоченный федеральный орган исполнительной власти или его территориальный орган, вынесший решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации и (или) решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию.
В случае, если временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации аннулировано в связи с установлением наличия у данного лица гражданства иностранного государства либо в связи с установлением государства, готового принять лицо без гражданства, данное лицо обязано выехать из Российской Федерации в течение пятнадцати календарных дней. Иностранный гражданин, не исполнивший такой обязанности, подлежит привлечению к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
6. Лица, указанные в настоящей статье, не могут быть привлечены к административной ответственности за нарушение правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, незаконное осуществление трудовой деятельности в Российской Федерации или нарушение иммиграционных правил, если такие нарушения были выявлены в связи с подачей данными лицами заявления об установлении личности, предусмотренного статьей 101 настоящего Федерального закона, или заявления о выдаче временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации.
7. Форма и описание бланка временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации, являющегося бланком строгой отчетности, порядок выдачи, замены, аннулирования временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации, форма заявления о выдаче временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации и форма заявления о замене временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации утверждаются федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.
8. Территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, принявший решение о выдаче лицу, в отношении которого принято решение об административном выдворении за пределы Российской Федерации, временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации, в течение трех рабочих дней со дня принятия такого решения уведомляет об этом с приложением копии такого решения орган прокуратуры в целях опротестования постановления суда об административном выдворении за пределы Российской Федерации, а также территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по обеспечению установленного порядка деятельности судов, исполнению судебных актов, актов иных органов, и должностных лиц.
Территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, принявший решение о выдаче лицу, в отношении которого принято решение о депортации, временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации, в течение трех рабочих дней со дня принятия такого решения уведомляет об этом с приложением копии такого решения федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориальный орган, принявший решение о депортации данного лица, в целях отмены решения о депортации.
Территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, принявший решение о выдаче лицу, в отношении которого принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации или решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, временного удостоверения личности лица без гражданства в Российской Федерации, в течение трех рабочих дней со дня принятия соответствующего решения уведомляет об этом с приложением копии соответствующего решения федеральный орган исполнительной власти или его территориальный орган, принявший решение о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации или решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, в целях отмены соответствующего решения.
4) статью 6 дополнить пунктом 31 следующего содержания:
«31. Без учета утвержденной Правительством Российской Федерации квоты разрешение на временное проживание может быть выдано лицу без гражданства, имеющему временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации.»;
а) пункт 12 после слов «в Российской Федерации» дополнить словами «, в том числе в случае приостановления действия такого решения,»;
б) дополнить пунктом 21 следующего содержания:
«21. В случае аннулирования ранее выданного лицу без гражданства разрешения на временное проживание данному лицу выдается временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 52 настоящего Федерального закона.»;
а) пункт 2 после слов «в Российской Федерации» дополнить словами «, в том числе в случае приостановления действия такого решения,»;
б) дополнить пунктом 82 следующего содержания:
«82. В случае аннулирования ранее выданного лицу без гражданства вида на жительство данному лицу выдается временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 52 настоящего Федерального закона.»;
7) пункт 2 статьи 10 дополнить подпунктом 21 следующего содержания:
«21) временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации;»;
а) пункт 3 после слова «формы» дополнить словами «с фотографией»;
б) пункт 4 дополнить подпунктом 5 следующего содержания:
«5) направлять запросы в дипломатические представительства или консульские учреждения иностранных государств в Российской Федерации, международные организации.»;
в) пункт 12 изложить в следующей редакции:
«12. По результатам проведенных проверок, опроса свидетелей и опознания территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел составляется заключение об установлении личности иностранного гражданина, которое подписывается руководителем указанного территориального органа. Подлинники документов, представленных иностранным гражданином в целях проведения процедуры установления личности, возвращаются иностранному гражданину. Копия заключения территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел об установлении личности иностранного гражданина вручается (направляется) данному иностранному гражданину в течение трех рабочих дней со дня составления этого заключения.
Иностранному гражданину, не имеющему действительных документов, удостоверяющих личность, при установлении наличия у данного лица гражданства иностранного государства либо при установлении государства, готового принять лицо без гражданства, выдается справка установленной формы с фотографией для следования в дипломатическое представительство соответствующего иностранного государства в Российской Федерации.
Форма заявления о выдаче справки для следования в дипломатическое представительство иностранного государства в Российской Федерации, форма такой справки и порядок ее выдачи утверждаются федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.»;
дополнить предложением следующего содержания: «В случае непоступления из дипломатических представительств или консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, международных организаций ответов на запросы территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел срок проведения процедуры установления личности иностранного гражданина может быть однократно продлен по решению руководителя указанного территориального органа, но не более чем на три месяца.»;
дополнить абзацем следующего содержания:
«В случае непоступления ответов в течение времени, на которое продлен срок проведения процедуры установления личности иностранного гражданина, заключение об установлении личности иностранного гражданина выносится на основании данных, имеющихся ко времени истечения этого срока.»;
9) пункт 4 статьи 13 дополнить подпунктом 13 следующ
Статус иностранных граждан и апатридов, находящихся в РФ без документов, урегулирован
Вступили в действие поправки в Закон о правовом положении иностранных граждан в РФ и отдельные законодательные акты в части регулирования правового статуса апатридов (Закон от 24 февраля 2021 г. № 22-ФЗ, вступил в силу спустя 180 дней после подписания).
Как ранее писала «АГ», соответствующий законопроект (№ 948528-7) был разработан с целью урегулирования правового статуса лиц без гражданства, длительное время находящихся на территории России и не имеющих документа, удостоверяющего личность.
В пояснительной записке указывалось, что ст. 101 Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ, появившаяся в 2013 г. и предусматривающая специальную процедуру установления личности иностранного гражданина или апатрида, не имеющего действительного удостоверяющего личность документа, значительно облегчила урегулирование правового статуса иностранных граждан в России. Однако после идентификации на основании указанной нормы лицо без гражданства не получает документ, удостоверяющий личность.
При этом в Постановлении Конституционного Суда РФ № 14-П/2017 по делу Ноэ Мсхиладзе указано, что законодатель вправе установить специальный миграционный статус лица без гражданства, в отношении которого постановление о принудительном выдворении за пределы России не может быть исполнено в связи с отсутствием государства, готового его принять, а также предусмотреть создание механизма надзора (контроля) со стороны уполномоченных органов за лицами, в отношении которых применение обеспечительной меры в виде содержания в специальном учреждении отменено.
Содержание поправок
Так, п. 1 ст. 2 Закона дополнен абз. 7 о том, что временное удостоверение личности лица без гражданства в РФ – документ, выданный апатриду в подтверждение его личности и временного пребывания в России. Он не может быть выдан в форме электронного документа. Абзац 10 был скорректирован. Согласно новой редакции временно пребывающий в России иностранный гражданин – лицо, находящееся в РФ на основании визы или прибывшее в порядке, не требующем получения визы, и получившее миграционную карту (за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ), либо временное удостоверение личности лица без гражданства в РФ, либо свидетельство о рассмотрении ходатайства о признании беженцем на территории РФ по существу, либо удостоверение беженца, либо свидетельство о предоставлении временного убежища на территории России, но не имеющее вида на жительство или разрешения на временное проживание. Кроме того, теперь это абз. 11.
В п. 1 ст. 5 внесено дополнение, касающееся срока временного пребывания в России указанных категорий лиц, который определяется сроком действия соответствующего документа.
Закон также дополнен ст. 5.2 о временном удостоверении личности лица без гражданства в РФ. Статья содержит 8 пунктов. В частности, установлено, что временное удостоверение личности выдается в случае отсутствия у апатрида документов, удостоверяющих личность лица без гражданства и признаваемых Россией в этом качестве, а также при отсутствии государства, в которое апатрид может выехать из России при наличии у него вида на жительство или другого документа, подтверждающего право на временное или постоянное проживание на территории иностранного государства, либо в связи с исполнением принятого в отношении него решения об административном выдворении, депортации или реадмиссии. Такой документ может быть выдан в том числе в форме карты, которая также содержит электронный носитель биометрической информации, и может использоваться госорганами для идентификации лица без гражданства с помощью биометрии. Срок действия документа – 10 лет.
Определены также порядок выдачи временного удостоверения личности, а также основания для замены и аннулирования. Так, удостоверение не выдается (аннулируется) при установлении факта сообщения апатридом заведомо ложных сведений о себе либо представления поддельных или подложных документов при подаче заявления, а также при установлении наличия у данного лица гражданства иностранного государства или государства, готового принять его, либо в случае, если апатрид имеет или получил разрешение на временное проживание (вид на жительство).
Также отмечается, что указанные лица не могут быть привлечены к административной ответственности за нарушение иммиграционных правил, а также незаконное осуществление трудовой деятельности в РФ, если такие нарушения были выявлены при подаче ими заявления об установлении личности или о выдаче временного удостоверения личности.
Статья 6 Закона дополнена п. 3.1 о том, что без учета утвержденной Правительством РФ квоты разрешение на временное проживание может быть выдано лицу, имеющему временное удостоверение личности лица без гражданства в РФ, а также лицу без гражданства, постоянно проживавшему на территории Украины, признанному беженцем либо получившему временное убежище на территории России.
В ст. 10.1 об установлении личности иностранного гражданина, не имеющего действительного документа, удостоверяющего личность, включен п. 12. В нем указано, что по результатам проверок, опроса свидетелей и опознания территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел составляется заключение об установлении личности иностранного гражданина, которое подписывается руководителем указанного органа. Подлинники документов, представленных иностранным гражданином в целях проведения процедуры установления личности, возвращаются ему. Копия заключения об установлении личности вручается (направляется) данному иностранному гражданину в течение трех рабочих дней со дня составления заключения.
Статья 31 дополнена п. 12.1 о том, что в случае выдачи лицу временного удостоверения личности лица без гражданства в РФ решение о его депортации подлежит отмене уполномоченным органом в течение 5 рабочих дней со дня поступления информации о выдаче временного удостоверения.
Скорректирован п. 4 ст. 35.1 об основах содержания иностранных граждан в спецучреждениях. Поправками установлено, что такое лицо содержится (пребывает) в спецучреждении до его административного выдворения за пределы РФ, депортации или отмены соответствующего решения, передачи иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии или прекращения реадмиссии, до его выезда за пределы России в порядке, предусмотренном законодательством РФ, либо до выдачи ему в порядке, предусмотренном ст. 5.2 Закона, временного удостоверения личности лица без гражданства в РФ.
Корреспондирующие изменения внесены в законы о порядке выезда из РФ и въезда, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также о миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ и о полиции.
Адвокаты оценили значимость изменений
По мнению адвоката КА г. Москвы «Минушкина и партнеры» Анны Минушкиной, комментировавшей «АГ» поправки на стадии проекта, вступивший в силу закон является более конкретным по отношению к внесенному в Госдуму проекту: конкретизированы основания для получения временного удостоверения личности лица без гражданства, указан порядок подачи заявления о выдаче временного удостоверения личности в случае, если лицо находится в административном учреждении, более детально прописан порядок установления личности в ситуации, если в установленные сроки не поступили ответы на запросы, – в таком случае установление личности происходит по имеющимся документам. «В числе существенных изменений – увеличение срока действия временного удостоверения личности лица без гражданства до 10 лет, указаны новые основания для аннулирования ранее выданного документа», – пояснила она.
Адвокат отметила, что такое основание, как предоставление ложных сведений о себе и предоставление поддельных и подложных документов при предъявлении заявления о выдаче временного удостоверения лица без гражданства, на практике порождает огромное количество проблем и злоупотреблений. «Поэтому крайне важно, что согласно принятому закону по данному основанию удостоверение личности может быть аннулировано только при установлении у лица гражданства иной страны. Однако не конкретизировано, каким образом данный факт должен быть установлен (в судебном порядке или нет)», – обратила внимание Анна Минушкина.
Также, отметила она, принятый закон содержит норму, запрещающую привлекать к административной ответственности при выявлении нарушения при предъявлении лицом заявления об установлении личности: «Безусловно, это положительный момент, поскольку лица, не имеющие документов, “боятся” начинать легализовываться именно по причине возможного привлечения к ответственности и неблагоприятных последствий». В то же время Анна Минушкина обратила внимание, что закон не содержит порядка отмен постановлений судов об административном выдворении. По ее мнению, наиболее правильным представляется внесение изменений в КоАП РФ по данному вопросу, и, как он будет решаться на практике, станет понятно позже.
«Почти 30 лет прошло с момента распада СССР. По разным причинам наши бывшие соотечественники не смогли урегулировать свое правовое положение в новом государстве – Российской Федерации, – заметила адвокат АП Ивановской области Ирина Соколова. – Длительное время, десятки лет, такие лица проживали в России без каких-либо документов, удостоверяющих их личность и подтверждающих право на пребывание или проживание здесь. Они абсолютно не имели возможности реализовать никакие человеческие права: ни право на труд, ни на социальное и пенсионное обеспечение, медицинское обслуживание, образование, заключение брака, совершение сделок по приобретению имущества, открытию банковского счета и пр. По той же причине они часто подвергались задержанию сотрудниками полиции для установления личности».
Адвокат добавила, что в соответствии с Законом о правовом положении иностранных граждан апатриды приравниваются к иностранным гражданам. На них распространяются в том числе обязанности покинуть Россию по истечении установленного законом общего срока пребывания. «Такая обязанность для лиц без гражданства невыполнима в силу объективных причин, так как ни одно государство не готово их принять», – подчеркнула Ирина Соколова. Госорганы и суды, пояснила она, не учитывали данные обстоятельства и принимали решения о высылке в любой форме, руководствуясь исключительно формальными положениями закона, помещая их в спецучреждения камерного типа для временного содержания иностранных граждан.
«Если иностранные граждане имели возможность в достаточно короткие сроки покинуть ЦВСИГ и вернуться на родину, то апатриды задерживались там и на год, и на два. Причем задержания могли повторяться неоднократно в разных регионах страны, если такое лицо вдруг решило путешествовать по стране, съездить в гости к родным и знакомым. Отсутствие у них документа, удостоверяющего личность и право пребывать в РФ, серьезно ограничивало их право на свободу передвижения – они не имели возможности купить билет на автобус, поезд, самолет, поселиться в гостинице, – рассказала адвокат. –Принятие указанных поправок разрешило значительную часть проблем лиц без гражданства».
Во-первых, пояснила она, теперь такие лица получат временное удостоверение личности лица без гражданства в РФ, которое предотвратит необоснованные задержания со стороны сотрудников полиции под предлогом установления их личности.
Во-вторых, лицо, получившее временное удостоверение лица без гражданства, подлежит немедленному освобождению из спецучреждения для временного содержания иностранных граждан, подлежащих выдворению. «В отношении такого лица почти незамедлительно отменяются всякие решения о высылке: об административном выдворении, депортации, реадмиссии, нежелательности пребывания и неразрешении въезда. Нет необходимости обращаться в судебные органы о признании их незаконными и отмене. Судебные процедуры очень длительные и затратные. Лица без гражданства в силу своего бесправного положения не в состоянии нести такие расходы, – подчеркнула Ирина Соколова. – Законодатель упростил процедуру отмены таких решений, установив для госорганов, их принявших, обязанность отменить их в пятидневный срок».
В-третьих, наличие удостоверения позволит таким лицам свободно передвигаться по территории России.
В-четвертых, они смогут получить разрешительные документы на осуществление трудовой деятельности в РФ, а также разрешение на временное и постоянное проживание здесь.
«Полагаю, в будущем, после внесения соответствующих поправок в другие законы – например, в Закон об актах гражданского состояния, – временное удостоверение лица без гражданства РФ позволит таким лицам заключать браки, внести сведения о них как о родителе в свидетельство о рождении ребенка и пр. Пока таких поправок не внесено, и эта сфера личной и семейной жизни для апатридов недоступна, как и многие сферы жизнедеятельности человека», – обратила внимание адвокат.
Конечно, добавила она, данных поправок недостаточно, но появилась надежда, что они повлекут другие, более существенные изменения в урегулировании положения апатридов. «Уже сейчас они очень активно проявляют инициативу в получении временного удостоверения лица без гражданства, обращаясь в миграционные органы. Последние пока еще не готовы провести необходимые процедуры по установлению личности, установлению наличия или отсутствия гражданства (подданства) иностранного государства, поскольку в настоящее время не принято никаких подзаконных актов в виде административных регламентов МВД России, не определены сроки и порядок проведения процедуры по выдаче удостоверения. Предполагаю, что на практике реализация поправок будет затягиваться территориальными органами в сфере миграции», – заключила Ирина Соколова.