что такое коррупционный риск
Коррупционные риски и нарушения в закупках
Юрий Александрович Никитин,
заместитель начальника отдела
прокуратуры Минской области,
кандидат юридических наук, доцент
Коррупция, то есть умышленное использование должностными лицами своего служебного положения в целях противоправного получения имущества или другой выгоды, выступает серьезным препятствием на пути нормализации обстановки в обществе и построения правового государства.
Как указано в Методических рекомендациях по организации антикоррупционной работы в государственных органах и организациях, разработанных Генеральной прокуратурой Республики Беларусь, цель такой оценки — определение конкретных процессов и деловых операций в деятельности организации, при реализации которых наиболее высока вероятность совершения работниками организации правонарушений коррупционного характера.
Оценка коррупционных рисков позволяет обеспечить соответствие реализуемых антикоррупционных мероприятий специфике деятельности организации и рационально использовать ресурсы, направляемые на проведение работы по профилактике коррупции.
Анализ коррупционных рисков осуществляется по следующим направлениям:
1) выявление и оценка коррупционных рисков в правовых актах, регулирующих деятельность государственного органа или организации, на наличие:
— положений, способствующих принятию должностным лицом решения по своему усмотрению;
— положений, способствующих созданию барьеров при реализации физическими и юридическими лицами своих прав и законных интересов;
— правовых пробелов, создающих возможность произвольного толкования НПА;
2) выявление коррупционных рисков в организационно-управленческой деятельности в целях установления фактов нарушения законодательства при:
— проведении закупок товаров, работ (услуг);
— осуществлении государственного надзора и контроля;
— подготовке и принятии решений о распределении бюджетных и внебюджетных денежных средств, иного имущества, уплате сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;
— распоряжении государственным имуществом, имуществом организации, в том числе при осуществлении арендных отношений;
— лицензировании отдельных видов деятельности, выдаче разрешений и иных аналогичных действиях, проведении экспертиз и выдаче заключений;
— ведении административного процесса;
— проведении служебных расследований и проверок;
— осуществлении административных процедур;
— определении размера и формы оплаты труда, а также материального поощрения;
— выделении жилья, земельных участков, займов, предоставлении иных социальных благ.
Вышеперечисленный перечень не является исчерпывающим.
Оценка коррупционных рисков, возникающих в деятельности государственных органов и организаций, заключается в определении:
— уязвимых для коррупции функций и операций;
— работников, которые в рамках осуществления уязвимых для коррупции функций и операций могут быть вовлечены в коррупционные проявления в силу реализуемых ими служебных полномочий (прав и обязанностей, трудовых функций);
— видов коррупционных правонарушений, которые могут быть совершены при осуществлении функции или операции;
— характера и размера возможного ущерба (вреда);
— вероятности совершения коррупционного деяния и причинения ущерба (вреда);
— факторов, способствующих возникновению (снижению) уязвимости для коррупции отдельных функций, операций или работников;
— факторов, влияющих на характер и размер ущерба, а также способствующих его увеличению или уменьшению.
Правоприменительная практика свидетельствует о том, что одной из наиболее подверженных коррупционным рискам сфер является сфера закупок товаров (работ, услуг) как за счет бюджетных средств, так и за счет собственных средств организаций: на ее долю приходится более двух третей всех выявляемых коррупционных проявлений.
Ниже на практических примерах рассмотрим типичные нарушения в сфере госзакупок, закупок за счет собственных средств и закупок при строительстве, а также рассмотрим, какие меры предпринять заказчику для предотвращения коррупционных проявлений при проведении закупок.
Правовая регламентация проведения закупок
Вопросы проведения закупок регулируют следующие НПА:
— Закон о госзакупках;
— постановление N 395;
— постановление N 88;
— постановление N 229;
— иные акты законодательства о закупках.
Закупки за счет собственных средств осуществляются организациями с применением процедур, предусмотренных ч. 1 подп. 2.1 п. 2 постановления N 229.
Как показывает практика, нарушения при закупках ответственные должностные лица чаще всего допускают сознательно, в том числе с целью обеспечить “нужные” результаты процедур закупок.
Типичные нарушения в сфере закупок
Практика контролирующих (надзорных) органов свидетельствует о том, что нарушений при проведении закупок, особенно за счет бюджетных средств, допускается достаточно много и разных по своей сути. И даже несмотря на то, что процесс проведения процедур закупок максимально усложнен для тех, кто хочет нарушить закон, полностью от коррупции избавиться не удается.
К наиболее распространенным относятся следующие нарушения, допускаемые заказчиком (организатором) закупок:
1. Незаконное ограничение доступа широкого круга лиц к участию в процедуре закупки в целях создания условий для заключения договора с заранее выбранной организацией (предъявление необоснованных требований, позволяющих отклонить предложения неугодных участников, нарушение порядка публикации приглашений к участию в процедурах закупок, чтобы информацию о закупке получили только заранее определенные участники, и т.п.).
Пример 1
ОАО “С” на ЭТП размещено приглашение к участию в электронном аукционе, предмет закупки — запасные части к сельскохозяйственной технике, источник финансирования — бюджетные средства.
В нарушение п. 2 и 3 ст. 16 Закона о госзакупках в аукционных документах и приглашении к участию в процедуре закупки были установлены требования к участникам, включая перечень документов для их проверки, не предусмотренные указанными нормами.
Так, в числе документов, подтверждающих квалификационные данные, указаны справка из налогового органа об уплате соответствующих налоговых платежей на дату подачи предложения, копия бухгалтерского баланса за предыдущий год, а также на последнюю отчетную дату.
Более того, административная процедура по выдаче налоговыми органами справок об уплате налоговых платежей не осуществляется с 01.01.2018 .
В соответствии с требованиями аукционных документов участники должны также представить специальные разрешения (лицензии) на занятие деятельностью, связанной с оптовой торговлей запасными частями. При этом законодательством требование о лицензировании указанного вида деятельности не установлено и, следовательно, оно противоречит п. 2 ст. 16 Закона о госзакупках.
Неправомерным является и требование о предоставлении участниками устава, поскольку юридические лица могут действовать и на основании иных учредительных документов.
Что такое коррупционный риск
Ключевые слова: Отсутствуют
Ссылка для цитирования:
Коррупция является одной из наиболее острых проблем в настоящее время как в Российской Федерации, так и во всем мировом сообществе. Очевидным стало то, что феномен коррупции имеет системный характер, и поэтому политика противодействия коррупции также должна осуществляться во всех направлениях. Наиболее значимым является исследование коррупции в системе публичного управления: от того, в какой мере эффективна антикоррупционная политика в сфере государственного и муниципального управления, зависит эффективность государства и уровень жизни общества в целом.
Одним из приоритетных направлений изучения в области государственной антикоррупционной политики последних лет является изучение такого понятия, как «коррупционные риски» в системе государственной и муниципальной службы.
В нормативно-правовых актах и научной литературе на сегодняшний день не закреплено понятие «коррупционные риски», однако анализ источников показывает, что за время исследования данного феномена сложилось несколько подходов к его определению.
Эксперты фонда «ИНДЕМ» употребляют понятий «риск коррупции», под которым понимается величина, характеризующая вероятность оказаться в коррупционной ситуации при появлении на рынке государственных услуг [12].
В.В. Астанин определяет коррупционные риски как «вероятность возникновения коррупционного поведения, которое может быть вызвано несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, установленных для государственных служащих в связи с прохождением государственной службы; реализацией полномочий при осуществлении профессиональной деятельности государственного служащего» [7, с. 38].
О.В. Казаченкова предлагает понимать под коррупционными рисками «обстоятельства, факторы и явления, возникающие в процессе функционирования органов государственной власти, осуществления служебной деятельности государственных служащих, создающие ситуацию возможного совершения коррупционного правонарушения» [11, с. 36].
Более комплексный характер определения, на наш взгляд, содержится в работах Е.В. Охотского, где под коррупционными рисками предлагается понимать «заложенные в системе государственного и муниципального управления потенциальные возможности для совершения действий, направленных на неправомерное извлечение материальной или иной выгоды при выполнении публичных полномочий» [1, с. 232].
Не смотря на то, что изучение данной проблемы длится уже довольно длительное время, нормативно-правовые акты федерального уровня также не закрепляют четкого и строго определенного понятия коррупционных рисков.
На сегодняшний день активную работу в отношении данного вопроса проводит Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации. В частности, в феврале 2013 г. Министерством были подготовлены Методические указания «Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации государственных функций, а также корректировке перечней должностей федеральной государственной службы и должностей в государственных корпорациях, замещение которых связано с коррупционными рисками, и внедрению системы мониторинга исполнения должностных обязанностей федеральными государственными служащими и работниками государственных корпораций, деятельность которых связана с коррупционными рисками». В данном документе подчеркивается, что «оценка коррупционных рисков заключается в выявлении условий (действий, событий), возникающих в ходе конкретного управленческого процесса, позволяющих злоупотреблять должностными обязанностями в целях получения, как для должностных лиц, так и для аффилированных лиц выгоды материального характера (имущество, услуги или льготы), а также иной (нематериальной) выгоды вопреки законным интересам общества и государства» [4].
Годом позднее было подготовлено Письмо от 25 декабря 2014 г. № 18-0/10/В-8980 «О проведении федеральными государственными органами оценки коррупционных рисков», в котором представлены методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций» [13]. Не смотря на то, что юридически не закреплено понятие «коррупционный риск», в нормативно-правовых актах нашло отражение такое понятие, как «коррупциогенный фактор», определенное Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Под «коррупциогенными факторами законодатель предлагает рассматривать «положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции» [5].
На региональном уровне также имеются попытки обобщения знаний в области противодействия коррупции, в отдельных случаях мы можем проследить элементы определения «коррупционный риск» на территории субъекта. В частности, в Чувашской области приняты «Методические рекомендации по оценке коррупционных рисков в органах исполнительной власти Чувашской Республики», в которых определено, что под коррупционными рисками понимаются обстоятельства, провоцирующие государственного служащего на использование служебного положения в личных, а не публичных интересах [17].
Подобный опыт существует и на уровне муниципалитетов: Распоряжением Администрации Кондинского района Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 19 марта 2009 г. № 111-р «Об экспертизенормативных правовых актов органов местного самоуправления Кондинского района», понятие «коррупционные риски» раскрыто через деяния лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, должности в муниципальных учреждениях и предприятиях муниципального статуса, направленные на незаконное получение денежного вознаграждения, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ использованием должностных полномочий, а равно и действия физических и юридических лиц, направленные на незаконное предоставление указанным должностным лицам или в их интересах иным лицам денежных средств, имущества, имущественных прав и иных имущественных благ» [6].
Значимым шагом в области совершенствования законодательства о противодействии коррупции на территории Свердловской области стала разработка Методических рекомендаций в 2015 году, утвержденных Директором Департамента кадровой политики Губернатора Свердловской области «Основные направления антикоррупционной деятельности в государственных (муниципальных) учреждениях, а также иных организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед исполнительными органами государственной власти Свердловской области и органами местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области». В данном документе определено, что «целью оценки коррупционных рисков является определение тех процессов и операций в деятельности организации, при реализации которых наиболее высока вероятность совершения работниками организации коррупционных правонарушений как в целях получения личной выгоды, так и в целях получения выгоды организацией» [8]. Также в разделе, посвященном оценке коррупционных рисков приведен соответствующий алгоритм выполнения данной процедуры.
Необходимо отметить, что одним из ключевых элементов системы профилактики коррупции как на государственной, так и на муниципальной службе, является мониторинг коррупционных рисков. Данная процедура представляет собой способ предотвращения проявлений коррупционных преступлений, «источник данных об условиях и факторах, порождающих коррупцию в её различных формах, он имеет профилактическую направленность и помогает выработать адекватные антикоррупционные меры» [14, с.28].
Проведение мониторинга коррупционных рисков должно основываться на том положении, что причин проявлений коррупционных рисков на сегодняшний день насчитывается значительное множество, и они имеют различные причины. Е.В. Охотский предлагает разделить группы причин на социальные, экономической и политической направленности [1, с. 232].
Причины тесно связаны с факторами, и среди наиболее значимых принято выделять факторы организационного характера, факторы социального характера, факторы экономического характера, факторы политического характера [2, с. 19].
К организационному виду факторов принято относить, прежде всего, технические особенности исполнения государственных решений – отсутствие прозрачности и гласности при осуществлении функций и полномочий, невозможность контроля; низкую степень подотчетности. Факторы социального характера представляют собой, прежде всего, различия в размере оплаты труда служащих и работников частного сектора. Экономический фактор проявляется в наличии низкого уровня конкурентной среды, а также том, что отсутствуют действенные механизмы своевременного регулирования и реагирования на возникающие обстоятельства. Наконец, к политическим факторам принято относить уровень развития гражданского общества в целом и правового государства; деятельность политических акторов и субъектов; уровень развития правосознания; деятельность общественных организаций.
В связи с разнообразием факторов, способствующих возникновению коррупционных рисков в системе государственной гражданской и муниципальной службы, в настоящее время в российской правоприменительной практике выделяют несколько подходов, используемых для идентификации зон коррупционных рисков.
Относительно первого подхода в литературе не сложилось единого мнения, однако многие авторы выделяют одинаковые зоны риска. В частности, одна из наиболее полных классификаций представлена в статье И.Н. Дементьевой. Применительно к государственной и муниципальной службе мы можем выделить следующие коррупциогенно опасные зоны:
Второй подход связан с определением такого перечня выполняемых функций служащими, который характеризовал бы сами возможности проявления коррупционных деяний. Исчерпывающая типология таких полномочий представлена Е.В. Охотским:
Высокая коррупциогенность сферы публичного управления подтолкнула к принятию Указа Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» [16]. С учетом представленного в данном Указе перечня должностей, региональные органы государственной власти также приняли ряд мер по формированию списков полномочий, выполнение которых связано с коррупционными рисками. На муниципальном уровне также существует подобная практика, в частности, перечень таких полномочий представлен в утвержденном Администрацией Брединского муниципального района Челябинской области Постановлении от 05 февраля 2016 № 56-п п. Бреды «Об утверждении Перечня должностей муниципальной службы Брединского муниципального района, замещение которых связано с коррупционными рисками (коррупционно опасные должности)» [9].
Третий подход заключается в идентификации конкретного круга лиц, которые выполняют свои функции в таких зонах, которые являются наиболее уязвимыми и опасными с точки зрения проявлений коррупционных преступлений. На сегодняшний день не существует единого подхода к структуре перечней коррупциогенных должностей в системе государственного и муниципального управления, что является одной из проблем действующего законодательства. ПриказомГлавного финансово-бюджетного управления Администрации города Екатеринбурга от 01 марта 2011 года № 32 «Об утверждении Перечня должностей муниципальной службы в Главном финансово-бюджетном управлении Администрации города Екатеринбурга, замещение которых связано с коррупционными рисками» в структуру перечня включено всего 66 должностей [10]. В то же время в некоторых муниципальных образованиях ограничиваются лишь перечислением высших должностей, и список круга лиц выглядит значительно меньше: к примеру, ПостановлениемАдминистрации Савинского муниципального района Ивановской области от 15 декабря 2010 года № 466-А «О перечне должностей муниципальной службы, подверженных коррупционным рискам» [18] утвержден перечень, состоящий всего из 8 должностей.
Наконец, четвертый подход связан с выявлением коррупционных составляющих в действующем законодательстве. При реализации данного подхода осуществляется экспертиза нормативно-правовых актов в целях обозначения таких норм и положений, которые способствуют созданию и проявлению коррупционных ситуаций на государственной и муниципальной службе. Необходимо иметь в виду, что оценка коррупционных рисков должна проводиться в неразрывной связи с разработкой антикоррупционных мер, поскольку только сочетание этих действий способно обеспечить положительный эффект в работе по противодействию коррупции.
Говоря о коррупционных рисках и показателях коррупции на муниципальной службе, важно также отметить, что в научной литературе не сложилось единого мнения по поводу классификации коррупционных рисков. Е.В. Охотским выделены следующие группы коррупционных рисков:
На сегодняшний день также происходит активное развитие различных способов получения информации о коррупционных рисках: проводятся социологические исследования, анкетирования, широкое применение получил и метод экспертных оценок. В качестве способов получения информации о возможности проявления коррупционных рисков определяют также осуществление проверок сведений о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; осуществление контроля за выполнением государственными и муниципальными служащими требований к служебному поведению, соблюдению ограничений и запретов, связанных с прохождением государственной и муниципальной службы.
Как отмечает А.В. Понеделков, «идентификацию рисков, их оценку и ранжирование должны осуществлять сами органы государственной и муниципальной власти в связи с тем, что они лучше знают свою собственную деятельность, при этом оценка коррупционных рисков органами власти должна осуществляться в неразрывной связи с разработкой четких антикоррупционных мер и общественным контролем за их реализацией» [2, с. 19].
Следует иметь в виду и то, что в качестве одного из самых важных условий реализации эффективной борьбы с коррупцией на сегодняшний день выступает именно разработка методик выявления потенциальных коррупционных рисков и факторов коррупции в системе публичного управления. Оценка рисков позволяет идентифицировать существующие пробелы и возможности для реализации коррупционных преступлений, и своевременно их устранить.
Механизм выявления коррупционных рисков в органах местного самоуправления может продуктивно работать, если он будет опираться на индикаторы коррупционной деятельности [15, с. 42-49]. Данные индикаторы могут иметь различное содержание, обусловленное спецификой органа власти, однако обзор научной литературы показал, что можно составить перечень индикаторов наиболее общее характера: получение взятки в соответствии с исполнением должностных обязанностей; заключение фиктивных контрактов, как в рамках 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», так и трудовых договоров; погашение несуществующего долга и выплата соответствующих сумм, а также прощение действительного долга и др. [1, 2, 3].
Органы государственной власти и муниципального управления должны совершенствовать свои связи с общественностью и средствами массовой информации, в том числе использовать их для того, чтобы активно пропагандировать практические результаты своей работы, свидетельствующие об успехах в борьбе с коррупцией.
На наш взгляд, в целях усовершенствования работы органов в части предупреждения коррупционных проявлений, необходимо также активизировать разработку и совершенствование законодательства, затрагивающего вопрос о сигнализировании в случае возникновения соответствующих нарушений.
В качестве еще одной меры, направленной на повышение эффективности антикоррупционной политики, можно выделить создание общественного объединения в целях осуществления своевременного и качественного противодействия коррупции, а также для профессионального представления интересов и защиты прав лиц, столкнувшихся с фактами коррупции.
Как показал анализ теоретических основ антикоррупционной политики и методической литературы по проблеме выявления коррупционных рисков в сфере публичного управления, в настоящее время существует достаточное количество источников коррупционных рисков, и одной из самых главных задач остается их своевременная идентификация и выработка соответствующих мер, направленных на решение проблемы.
Управление коррупционными рисками и факторами коррупции на государственной и муниципальной службе представляет собой систему действий, направленную на оперативное выявление рисков, их оценку, а также ликвидацию возможных негативных действий со стороны служащих. Важным структурным элементом проведения политики противодействия коррупции является осуществление мероприятий, способствующих минимизации коррупционных рисков, либо их устранению.
Мониторинг коррупционных рисков – это не просто источник данных об условиях и факторах, порождающих коррупцию в ее различных формах, но и комплексная система мер, призванная своевременно и качественно выявлять коррупционные риски в сложившейся системе управления, а также оперативно реагировать на их проявление и оказывать комплексное, прежде всего, превентивное воздействие на деятельность и поведение лиц, которые могут совершить коррупционное деяние.