что такое инициированное бюджетирование
Отправить по почте
Инициативное бюджетирование
Доклад о лучших практиках развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации
Дата публикации: 07.09.2021
Письмо Минфина России
от 31.03.2021 № 02-01-07/25206
Письмо Минфина России от 31.03.2020 № 02-01-07/25206 «О предоставлении сведений финансовыми органами субъектов Российской Федерации»
Дата публикации: 31.03.2021
Отчёт о проведённых региональных информационно-обучающих мероприятиях практикам инициативного бюджетирования при поддержке Минфина России
Дата публикации: 30.12.2020
Методические рекомендации по подготовке и реализации практик инициативного бюджетирования в Российской Федерации
Дата публикации: 30.12.2020
Приказ Минфина России
Приказ Минфина России от 15.12.2020 № 1101 «Об утверждении методических рекомендаций по планированию расходов бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) в целях реализации инициативных проектов»
Дата публикации: 24.12.2020
Приказ Минфина России
Приказ Минфина России от 29.09.2020 № 955 «О подготовке ежегодного доклада о лучших практиках реализации инициативных проектов в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях»
Дата публикации: 22.10.2020
Доклад о лучших практиках развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях
Дата публикации: 08.10.2020
Письмо Минфина России
от 04.03.2020 № 02-01-04/16110
Письмо Минфина России от 04.03.2020 № 02-01-04/16110 «О предоставлении сведений финансовыми органами субъектов Российской Федерации»
Как гражданам поучаствовать в бюджетном процессе
Вы не пошли на выборы мэра или губернатора, депутатов регионального заксобрания или местного совета? Или пошли, но проголосовали за проигравших кандидатов? А может, вас не устраивает, как ведет себя поддержанный вами на выборах депутат или городской глава, которым вы, похоже, зря отдали свой голос? Все это печально, но совсем не означает, что до следующих выборов вам только и остается, что платить налоги, а решать, как их тратить, будут без вас чиновники и депутаты.
Представьте, что десятая часть средств бюджета вашего муниципалитета распределяется в процессе так называемого партиципаторного бюджетирования, т. е. прямого, без посредников в виде депутатов и чиновников всех уровней, участия граждан (они же налогоплательщики, работники и потребители – то есть изначальный источник всех «государственных» денег) в определении направлений расходования части средств местных и региональных бюджетов на конкретные предложенные ими проекты.
Вот как это выглядит: сначала объявляется открытый для всех (совершеннолетних, а возможно, и подростков) жителей муниципального образования сбор заявок на участие в конкурсной комиссии по партиципаторному бюджетированию. Если заявок больше, чем мест (15–20 человек), места распределяются слепым жребием. Члены комиссии проходят базовое обучение основам бюджетного процесса, проектирования, госзакупок (1–2 месяца). Затем запускается процесс выдвижения жителями инициатив, претендующих на финансирование по определенному перечню направлений (благоустройство, транспорт и организация движения, зоны отдыха, спортивные площадки, социальные, образовательные проекты, досуг, экология). Сбор идет как через электронную платформу (специализированные городские краудсорсинговые платформы или просто тематические страницы в соцсетях), дополненную офлайн-альтернативой (возможностью подачи в муниципалитет, МФЦ и проч. – но с обязательной публикацией). Далее жители муниципалитета голосованием отбирают инициативы (тоже через специализированную электронную площадку, но с обязательной офлайновой альтернативой для исключения дискриминации не имеющих цифрового доступа или навыков граждан), с приоритизацией в рамках выделенного бюджета – то есть каждый голосующий может поддержать любое количество инициатив, но не более чем на сумму выделенного бюджета. После этого отобранные предложения-финалисты дорабатываются муниципальной комиссией (совместно с инициаторами проектов) и, наконец, с участием членов комиссии и инициаторов проектов на всех этапах реализации проекта, включая отбор подрядчиков, контроль за реализацией, приемку, реализуются.
Все это не плод фантазии, а рабочий процесс, детально отработанный на практике за 20 лет своего существования, как в мире, так и в большинстве (более 50 из 85) российских регионов. За редкими, но весьма заметными исключениями – например, Москвы.
Партиципаторное бюджетирование (от англ. to participate – участвовать; оно же инициативное, народное, оно же бюджет участия) появилось не в России и не вчера. Зародившись в 1999 г., оно быстро распространилось как по третьему миру (прежде всего Латинской Америке), так и по крупнейшим мегаполисам Западной Европы (например, в Берлине, Париже, Барселоне) и Северной Америке (включая Нью-Йорк и Лос-Анжелес), по ходу развиваясь и видоизменяясь как под влиянием национальной специфики, так и в адаптации к быстро меняющимся технологическим реалиям – в первую очередь, к возможностям прямого волеизъявления с помощью инструментов электронного взаимодействия граждан между собой и с властью (краудсорсинговых площадок, платформ электронного голосования, референдумов и опросов, онлайн-каналов обратной связи, социальных сетей и мессенджеров и проч.).
В России партиципаторное бюджетирование используется более чем в 50 регионах страны. Среди лидер ов движения – принимавшая тематический форум БРИКС в 2017 г. Башкирия (все 100% муниципалитетов), Череповец, город Сосновый Бор Ленинградской области, Ставропольский край, Кировская область. С 2016 г. инициативное бюджетирование (это второй по популярности вариант названия) используется в центральных районах Санкт-Петербурга – в проект вовлечены уже шесть городских районов, с общим годовым бюджетом программы «Твой бюджет» в 100 млн руб.
Например, в Петербурге в рамках процессов партиципаторного бюджетирования были обустроены вело-роллерная площадка и уличный скейт-парк, крытые перехватывающие велосипедные парковки, а также размещена городская система навигации. В Череповце – парк имени 200-летия города и детская площадка. В Сосновом Бору – метеостанция и островок спорта в детском саду, был проведен чемпионат по бальным танцам.
Участвовать по-разному
Несмотря на все многообразие практик партиципаторного бюджетирования в мире и в России, можно условно выделить два основных варианта.
Наиболее распространенный в России сельский вариант инициативного бюджетирования предполагает очное принятие решений (на сельском сходе) и софинансирование (или трудовое участие) со стороны как граждан, так и муниципального и регионального бюджетов. Он характерен для бюджетно дефицитных муниципалитетов и отвечает на специфические недостатки российской налоговой и бюджетной систем (сверхцентрализация и несбалансированность налоговых полномочий и расходных обязательств), решая зачастую базовые инфраструктурные вопросы через условно добровольное самообложение в дополнение к стандартному налоговому бремени.
Местного самоуправления в России станет меньше
Городской вариант партиципаторного бюджетирования не предусматривает софинансирования со стороны граждан и, как я писал выше, реализуется через комиссии (из состава граждан, с отбором на основе жребия) в сочетании с онлайновыми форматами учета мнения граждан при обсуждении и отборе проектов. Он характерен для бюджетно обеспеченных муниципалитетов, прежде всего крупных городов, отдельных районных центров и сельских районов. По сути это вариант мировой нормы, направленной на расширение базы граждан (избирателей, налогоплательщиков), вовлеченных в разные форматы диалога с властью по поводу принятия решений.
Это не чисто российская проблема. В самом деле: при общемировой тенденции формирования местной, городской власти меньшинством избирателей (24% в Нью-Йорке, 35% в Лондоне на последних выборах мэров – на этом фоне российские результаты, например явка в Москве в 15% на местных выборах в 2017 г., 21% на выборах в Мосгордуму в 2014 г. и 31% на выборах мэра в 2018 г. отнюдь не выглядит исключением), партиципаторное бюджетирование – это прежде всего дополнительный вариант вовлечения в активный диалог с властью тех социально-демографических групп, которые на выборы не ходят и не пойдут. А в отдельных случаях – приглашения к разговору даже тех, кто не допущен к выборам – например, не достигших совершеннолетия подростков 14–17 лет, мнение которых о вариантах городского благоустройства может оказаться ничуть не менее важным, чем мнение их родителей.
Побочные эффекты
Помимо очевидных результатов (повышение эффективности бюджетного процесса, удовлетворенности граждан и более бережное отношение к созданному с их участием), у партиципаторного бюджетирования (и прежде всего – его городского варианта) есть и ничуть не менее важные побочные эффекты.
Во-первых, участники партиципаторного бюджетирования в среднем гораздо моложе участников электоральных процессов (70% членов комиссии и инициаторов проектов в Сосновом Бору – младше 40 лет; в Санкт-Петербурге – преимущественно в возрасте 25–35 лет), среди них преобладают представители неполитизированных неформальных сообществ (экологи, спортсмены-экстремалы, велосипедисты), выше доля работающего населения. Во-вторых, инициативное бюджетирование – это альтернативная шахта социального лифта, канал интеграции инициативных граждан в органы государственной власти и местного самоуправления (10% совета депутатов Соснового Бора – выходцы из комиссии по инициативному бюджетированию, инициаторы проектов переходят на работу в местные администрации Башкирии, городские учреждения Петербурга). В-третьих, процесс партиципаторного бюджетирования вызывает куда больший интерес, чем традиционные формы общественного контроля за бюджетным процессом (на слушания по инициативному бюджетированию в Сосновом Бору приходит в 3 раза больше людей, чем на публичные слушания по проекту местного бюджета). В-четвертых, вовлечение невостребованных через традиционные электоральные формы активистов в процесс партиципаторного бюджетирования позволяет развернуть обе стороны, и власть и оппозицию, лицом друг к другу и обеспечить эффективную коммуникацию вместо безрезультатной конфронтации. Наконец, как показал опыт, например, Соснового Бора, сочетание онлайн- (даже через примитивные неспециализированные интернет-площадки типа форумов, страниц в ВК, как в Череповце) и офлайн- (обсуждение в комиссии) форматов работы механизма инициативного бюджетирования позволяет вовлечь на разных этапах и в разных формах (выдвижение инициативы, обсуждение, слушания, голосование, участие в реализации) в процесс до 20% граждан, существенная часть которых не участвует в традиционном электоральном процессе.
Установлены основы инициативного бюджетирования
 |
| Rawpixel / Depositphotos.com |
В бюджетное законодательство были внесены поправки, касающиеся закрепления правовых основ инициативного бюджетирования (Федеральный закон от 20 июля 2020 г. № 216-ФЗ). Новая редакция Бюджетного кодекса вступает в силу со дня официального опубликования закона.
Так, в частности, предусматривается дополнение перечня неналоговых доходов бюджетов инициативными платежами, которые будут использоваться для финансового обеспечения инициативных проектов в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Напомним, под инициативными платежами подразумеваются добровольных платежей юридических и физических лиц в целях реализации инициатив жителей по решению конкретных вопросов местного значения.
Кроме того, урегулируется вопрос отражения в местных бюджетах инициативных платежей – они будут относиться к неналоговым доходам бюджетов и исключаться из принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов в целях обеспечения направления указанных средств исключительно на реализацию инициатив жителей.
Все важные документы и новости о коронавирусе COVID-19 – в ежедневной рассылке Подписаться
Минфин России наделяется полномочиями по осуществлению методического обеспечения планирования расходов бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) на реализацию инициативных проектов, а также методическому обеспечению формирования информации о соответствующем бюджете в доступной (понятной) для граждан форме.
Приняли поправки об инициативном бюджетировании. Что изменить в постановлении местной администрации
С 1 января 2021 года вступит в силу новый порядок работы органов МСУ с проектами инициативного бюджетирования. Чтобы его соблюсти, уже сейчас приведите постановление местной администрации об инициативном бюджетировании в соответствие с требованиями новых федеральных законов.
Какую проблему решают поправки
В последние годы инициативное бюджетирование получило распространение в практике российских регионов и муниципальных образований. В 2019 году число реализованных проектов превысило 21 тыс., а сумма вложений в них составила 24 млрд руб. Доля средств региональных бюджетов в финансировании в 2019 году превысила 13 млрд руб. Муниципалитеты потратили из местных бюджетов 3,9 млрд руб. По сравнению с 2015 годом количество проектов инициативного бюджетирования в России возросло в восемь раз, в том числе за последние два года — вдвое. Больше всего практик инициативного бюджетирования муниципального уровня зафиксировано на территориях ХМАО-Югры, ЯНАО, Ульяновской, Оренбургской и Самарской областей.
Хотя инициативное бюджетирование становится все более востребованным, его законодательного регулирования на федеральном уровне до сих пор не существовало. Вопросы организации инициативного бюджетирования и финансового взаимодействия органов власти с жителями регулировались только региональными и муниципальными актами. Регионы принимали законы, выпускали инструкции и методические материалы, которые существенно различались в различных субъектах. На муниципальном уровне администрации муниципальных образований утверждали положения об инициативном бюджетировании своими постановлениями. Проблему решат поправки к Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ и Бюджетному кодексу. Новые положения:
Документ Федеральный закон от 20.07.2020 № 236-ФЗ вносит изменения в Закон № 131-ФЗ, а Федеральный закон от 20.07.2020 № 216-ФЗ — в Бюджетный кодекс
Какими правовыми актами руководствоваться
В Законе № 131 появилась статья 26.1 «Инициативные проекты». В ней описана процедура, которую должен пройти проект начиная с момента его подготовки до реализации.
Инициативный проект может предполагать участие всех жителей муниципального образования или затрагивать интересы лишь тех граждан, которые проживают в определенной его части.
По новым правилам возможны два подхода к финансовому участию в реализации проектов инициативного бюджетирования на местах.
1. Финансовое участие в реализации проекта жителей и местных властей с софинансированием из регионального бюджета.
2. Финансовое участие в реализации проекта жителей, бизнеса и местных властей без софинансирования из регионального бюджета.
В первом случае требования к информации, которая должна содержаться в проектах, вправе установить только регион. Он же определяет порядок рассмотрения проектов, возможные причины отказа от их реализации, методики их отбора. В этом случае нормы федерального закона не применяют. В работе с проектом нужно соблюдать положения региональных документов.
Во втором случае содержание всех стадий, которые будет проходить инициативный проект от разработки до реализации, регламентируют правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования. Эти акты должны соответствовать новым требованиям Закона № 131-ФЗ.
Кто вправе инициировать проект
Как и прежде, основной инициатор проектов — группа граждан. Однако теперь к ней предъявляются единые требования. Она должна состоять из 10 или более жителей муниципального образования старше 16 лет. Меньшая численность группы допустима, если это установлено нормативным правовым актом муниципального уровня. Данная ситуация возможна в малонаселенных сельских поселениях.
В качестве инициатора проекта могут выступить органы ТОС, а в сельском поселении — староста сельского населенного пункта. Органы МСУ не могут сами инициировать проект. Допустима ситуация, когда инициатор проекта — юридическое лицо, функционирующее на территории муниципального образования. Но это должно быть установлено муниципальным правовым актом об инициативном бюджетировании, принятым представительным органом. Требования к инициаторам проекта не зависят от того, планируется софинансирование из регионального бюджета или нет.
Что должно быть в проекте инициативного бюджетирования
Что разработчики должны включить в проект, если они не претендуют на средства из регионального бюджета, посмотрите в списке ниже.
Что включить в проект, если его реализуют без регионального софинансирования
Власти субъекта РФ вправе утвердить свой список обязательных разделов инициативных проектов, которые предполагается реализовать на условиях регионального софинансирования.
До 2021 года внесите изменения в муниципальные акты, регулирующие подготовку проектов, — например, в положение об инициативном бюджетировании.
Как организовать рассмотрение инициативного проекта жителями
3 способа выявить мнение граждан о проекте предусмотрены в статье 26.1 Закона № 131-ФЗ
Прежде чем инициативный проект будет передан в местную администрацию, он должен быть рассмотрен и одобрен жителями. Выявить мнение граждан о проекте можно тремя способами.
1. Провести сход, собрание или конференцию граждан. На каждом таком мероприятии можно рассмотреть несколько проектов. Когда проект будет передан в администрацию, вместе с ним должен быть передан и протокол схода, собрания или конференции граждан.
2. Провести опрос населения.
3. Организовать сбор подписей.
Если инициаторы опросили население, они должны приложить к проекту результаты опроса. Если провели сбор подписей — подписные листы.
Проведение опроса и сбора подписей должно быть предусмотрено в муниципальном правовом акте. Без этого данные способы использовать нельзя — нужно провести сход, собрание или конференцию граждан.
Как органу МСУ опубликовать проект
После внесения проекта в администрацию муниципального образования орган МСУ должен его опубликовать. Выполните эту обязанность независимо от того, планируют ли инициаторы привлечь софинансирование из регионального бюджета.
В течение трех рабочих дней со дня внесения проекта разместите его на официальном сайте муниципального образования. Исключение законодатели сделали для администраций сельских поселений, у которых нет технической возможности это сделать. Поселение может передать информацию властям муниципального района для публикации на его сайте. Жителей сельского населенного пункта информировать о проекте может также местный староста.
Есть пять оснований для отказа от реализации проекта на средства из местного бюджета
Укажите в публикации информацию о разработчиках проекта. Обозначьте срок, в течение которого граждане могут направлять свои замечания и предложения. Этот срок должен составлять не менее пяти рабочих дней.
В какой срок орган МСУ должен рассмотреть проект
Если проект планируется реализовать без регионального софинансирования, то местная администрация должна рассмотреть его в течение 30 дней. Отсчет срока начинается не от завершения периода, когда граждане могут вносить свои предложения, а с момента внесения проекта в администрацию. Поэтому рекомендуем отводить на представление предложений не более 10 рабочих дней. Тогда за оставшиеся две недели администрация успеет рассмотреть проект уже с учетом пожеланий и критики местных жителей.
Рассмотрение проектов, софинансируемых за счет региональных средств, регламентируется законами субъектов РФ. Примите решение по проекту в срок, который установили власти вашего региона.
По итогам рассмотрения местная администрация может поддержать или отклонить проект. В первом случае реализуйте его за счет средств жителей и бюджетных ассигнований в соответствии с решением о местном бюджете.
Когда орган МСУ вправе отказать в поддержке проекта
В статье 26.1 Закона № 131-ФЗ перечислены пять оснований для отказа от реализации проекта, инициаторы которого рассчитывают получить муниципальные средства. Этот перечень закрытый, местные власти не вправе его расширять.
Инициаторы нарушили установленный порядок. Можно отказать, если они нарушили процедуру внесения проекта либо если сам проект противоречит законам или иным нормативным документам.
У муниципалитета нет полномочий по реализации проекта. Например, проект не соответствует вопросам, решаемым местными властями, поэтому он не может быть реализован с использованием средств местного бюджета.
В местном бюджете отсутствует необходимый объем средств. Чтобы такие ситуации возникали реже, активнее информируйте граждан о состоянии местного бюджета. Включите в «Бюджет для граждан» сведения об уже реализованных проектах инициативного бюджетирования.
Недостаточный уровень эффективности проекта. В данной ситуации местная администрация обязана провести доработку проекта совместно с инициаторами и сделать его более эффективным.
На заметку: При софинансировании проекта из регионального бюджета порядок конкурсного отбора может быть иным — установленным законом субъекта. Например, регион может сохранить практику голосования за проекты
Проект не прошел конкурсный отбор. Отбор организуйте в случае, если на рассмотрение в орган МСУ представлено несколько проектов. Сформируйте комиссию. Половину ее членов должен предложить представительный орган муниципального образования. Допустите граждан, предложивших проект, к участию в его рассмотрении.
При отказе по любому из оснований администрация муниципального образования может предложить авторам проекта доработать его. Но можно отклонить проект и без предложений о доработке. Исключение — случай, когда проект отклонили из-за возможности решения проблемы более эффективным способом.
Как организовать контроль за реализацией проекта
Статья 26.1 Закона № 131-ФЗ предусматривает общественный контроль за реализацией инициативных проектов. Это требование нужно соблюдать вне зависимости от того, претендуют ли инициаторы на региональное софинансирование. Но каким должен быть общественный контроль, в новых нормах не сказано. Поэтому рекомендуем органам МСУ самостоятельно разработать методики общественного контроля за реализацией проектов. При их разработке опирайтесь на нормы Федерального закона от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Как информировать местных жителей о проекте
30 дней после завершения проекта — срок, в который местная администрация должна опубликовать отчет о его реализации
Соблюдайте принцип бюджетной открытости. Разместите информацию о рассмотрении проекта и его реализации на сайте муниципального образования. Публикуйте отчеты местной администрации об итогах реализации проектов. Срок — 30 календарных дней после завершения реализации проекта. Если в сельском поселении нет возможности информировать граждан через свой сайт, направьте сведения для публикации на сайте муниципального района.
Что изменилось в Бюджетном кодексе
В Бюджетный кодекс также внесли поправки об инициативном бюджетировании. Каждому проекту нужно присвоить код классификации расходов местного бюджета.
Инициативные платежи теперь относятся к неналоговым доходам местного бюджета. Для них предусмотрен исключительно целевой характер. Это означает, что, если средства граждан не были израсходованы на реализацию проекта, их придется вернуть. Ранее средства инициативного бюджетирования отражались в местных бюджетах как безвозмездные поступления, что недостаточно точно характеризовало их целевой характер.
ВЕРА ЛЕВИНА, профессор кафедры «Финансы и менеджмент» Тульского государственного университета, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, д. э. н.
Что такое инициированное бюджетирование
Действие ст. 56.1 не распространяется на правоотношения, возникшие до 01.01.2021 (ФЗ от 20.07.2020 N 236-ФЗ).
Статья 56.1. Финансовое и иное обеспечение реализации инициативных проектов
(введена Федеральным законом от 20.07.2020 N 236-ФЗ)
1. Источником финансового обеспечения реализации инициативных проектов, предусмотренных статьей 26.1 настоящего Федерального закона, являются предусмотренные решением о местном бюджете бюджетные ассигнования на реализацию инициативных проектов, формируемые в том числе с учетом объемов инициативных платежей и (или) межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставленных в целях финансового обеспечения соответствующих расходных обязательств муниципального образования.
2. Под инициативными платежами понимаются денежные средства граждан, индивидуальных предпринимателей и образованных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц, уплачиваемые на добровольной основе и зачисляемые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в местный бюджет в целях реализации конкретных инициативных проектов.
3. В случае, если инициативный проект не был реализован, инициативные платежи подлежат возврату лицам (в том числе организациям), осуществившим их перечисление в местный бюджет. В случае образования по итогам реализации инициативного проекта остатка инициативных платежей, не использованных в целях реализации инициативного проекта, указанные платежи подлежат возврату лицам (в том числе организациям), осуществившим их перечисление в местный бюджет.
Порядок расчета и возврата сумм инициативных платежей, подлежащих возврату лицам (в том числе организациям), осуществившим их перечисление в местный бюджет, определяется нормативным правовым актом представительного органа (решением схода граждан, осуществляющего полномочия представительного органа) муниципального образования.
4. Реализация инициативных проектов может обеспечиваться также в форме добровольного имущественного и (или) трудового участия заинтересованных лиц.