что такое децентрализация донбасса
Зеленский перекраивает Украину. Эксперты о законе о децентрализации
Согласно проекту закона №2598 «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)», представлять государство в областях, округах и Киеве будут назначенные президентом с подачи правительства префекты. Занимать свою должность они будут на протяжении трех лет.
Префекты будут иметь право остановить любое решение местных советов, если оно, по их мнению, противоречит Конституции, и обратиться в суд. После этого президент будет иметь право остановить полномочия местного совета и обратиться в Конституционный суд, чтобы тот вынес вердикт.
Кроме того, законопроект предлагает ввести такие территориальные единицы, как общины, округа, области и так называемая Автономная Республика Крым, — из этого перечня исключаются районы. В документе указывается, что устанавливать, менять и ликвидировать границы между территориальными единицами можно только с учетом мнения местных жителей.
Законопроект также закрепляет на конституционном уровне право общин непосредственно осуществлять местное самоуправление путем выборов, референдумов и прочего.
Все эти изменения Зеленский предлагает ввести без предоставления особого статуса республикам Донбасса.
Украинские журналисты уже назвали документ скандальным, а в партии Петра Порошенко «Европейская солидарность» заговорили о диктатуре. Что на самом деле законопроект принесёт стране, изданию Украина.ру рассказали политические эксперты.
«Уже большой плюс»
В данной ситуации не важно, упоминается или не упоминается особый статус Донбасса, считает руководитель Фонда «Украинская политика Кость Бондаренко. По его словам, сейчас необходимо принять закон, который бы не запрещал подобный статус: «то, что он не упомянут, это, скажем так, один момент».
«Я думаю, что, если бы он внёс законопроект, в котором бы особый статус упоминался, сейчас бы был шквал критики, эмоций. Он вынужден сейчас делать поправку на настроение улицы, которое не на его стороне. И в данной ситуации важно принять закон, который бы не запрещал особый статус», — заявил Бондаренко.
Он добавил, что, «естественно, связь с центром должна быть».
«Многие считают, что децентрализация — это обязательно передача максимального количества прав на места. Там должны быть люди, которые отвечают за всю эту организационную часть. Но то, что власть на местах передается в управление исполкому (а исполкомы — это структуры, которые формируются не из Киева и не по вертикали) — это уже большой плюс и большой отход от излишней централизации, которая присутствовала на протяжении последних десятилетий», — отметил эксперт.
«Правки о централизации»
«При этом, понятное дело, упускается, что в скобках на этом Минском соглашении отдельно указывается особый статус отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Это, конечно, все украинские деятели опустили.
И когда они примут эти поправки, которые на самом деле являются поправками не о децентрализации, а еще большей централизации, усилении президентской вертикали, вот тогда они отчитаются Западу: смотрите, этот пункт Минских соглашений мы выполнили», — сообщил политолог.
Эксперт уверен, что многие западные, особенно американские, комментаторы сделают вид, что так и надо.
У Зеленского решили, что уже нет смысла тянуть, потому что конституционная процедура будет точно длительная: сейчас нужно направить в Конституционный суд этот законопроект, потом согласовать в первом чтении, а на следующей сессии во втором чтении. То есть этот процесс займет около полугода, не меньше, прогнозирует глава Центра прикладных политических исследований «Пента» Владимир Фесенко.
«Решили, что тянуть уже больше некогда, заканчивается третья сессия Верховной Рады, и решили приступить к делу практически сразу после саммита в Париже.
Раньше обсуждали, еще в начале осени, чтобы как можно скорее проголосовать за этот законопроект, чтобы провести досрочные местные выборы. Но сейчас от них уже отказались, потому что ну никак не успевают. Сейчас важно запустить сам процесс конституционных изменений», — сообщил политолог.
Зеленский опирается на французский опыт
Вопреки всем своим предвыборным обещаниям Зеленский делает все именно для усиления президентской вертикали власти, подчёркивает Владимир Корнилов. Этим грешили все предшественники Зеленского: когда выпадала возможность, они пытались укрепить президентскую власть — правдами, неправдами, законами, постановлениями, указами, как Виктор Ющенко.
«Зеленский думает, что можно, воспользовавшись монобольшинством в Верховной Раде, протолкнуть и эти поправки в Конституцию. Но, думаю, у него с этим возникнут проблемы», — пояснил политолог.
«И у Порошенко, и у Зеленского (в законопроектах о децентрализации. — Ред.) была такая норма: если орган местного самоуправления примет неконституционное или антиконституционное решение, выходит за сферу своих полномочий, то представитель президента, префект, он может приостановить решение этого местного органа, если подтвердится неконституционность этого решения. Тогда этот орган власти может быть распущен.
Это реакция на трагический опыт 2014 года, и я считаю, что это абсолютно оправданная позиция. Здесь используется международный опыт, в частности французский. Префекты, насколько я понимаю, будет иметь такие же полномочия, как префекты во Франции», — сообщил Фесенко.
В целом, добавил он, сейчас на Украине наблюдается тенденция к возвращению к президентско-парламентской модели, и в этом законопроекте она тоже прослеживается.
Без Донбасса, но с потенциальным «Минском»
Законопроект Зеленского о децентрализации открывает путь для того, чтобы Минские соглашения были воплощены в жизнь, считает Кость Бондаренко. По его словам, ранее было противодействие, что в Конституции перечислены все территориальные единицы, указан унитарный статус государства и, соответственно, нет никакого упоминания в Конституции о каких-то особых территориальных единицах на Донбассе.
«В данной ситуации, если области не будут перечислены в Конституции, это позволяет просто проводить территориально административное реформирование по принципу «Лего»: как сложит, так и будет», — говорит эксперт.
Бондаренко уверен, что это «абсолютно адекватный законопроект»: «я бы не стал его критиковать, потому что он на самом деле решает те задачи, которые стоят сегодня перед Украиной».
Если перечитать соответствующий пункт Минских соглашений, там не сказано прямо о закреплении особого статуса ОРДЛО (Отдельных районов Донецкой и Луганской областей), отмечает Владимир Фесенко.
И как это часто бывает, каждая из сторон трактует это по-своему. Москва трактует, что нужно закрепить и особый статус в Конституции, хотя прямо об этом не говорится, Киев считает, что достаточно закона. Порошенко допустил ошибку, он согласился на необходимость закрепления особого статуса в Конституции, и это закончилось трагически.
Как тогда, так и сейчас совершенно очевидно, и Зеленский об этом сказал в Париже — 300 голосов за такую норму не будет. Можно думать всё что угодно, но эта норма невыполнима — провести ее через парламент и закрепить в Конституции невозможно. За это не будет голосовать даже значительная часть депутатов от «Слуги народа». И Зеленский тоже это понимает», — поясняет эксперт.
В свою очередь Владимир Корнилов считает, что позиция России и Донбасса будет чёткой: «ее надо будет зафиксировать, что называется, на берегу, то есть до того, как начали голосовать за первые чтения и за все остальные».
«Россия и ДНР/ЛНР не признают эти изменения как выполнение части «Минска», которые требуют особого статуса для Донбасса. Мало того, когда Зеленский и команда решает, что всё-таки надо выполнять Минские, то надо будет еще раз подчеркнуть, что принятие этого закона без согласования его с республиками Донбасса также невозможно. Это надо говорить на всех международных площадках», — заявил политолог.
Донбасс включили в план децентрализации Украины
Перспективные планы по децентрализации Украины, утвержденные правительством, включают неподконтрольные территории Донецкой и Луганской областей. Об этом сообщает пресс-служба офиса президента Украины.
«Перспективные планы уже утверждены для всех областей Украины, за исключением временно оккупированной территории АР Крым. Временно оккупированные территории Донбасса попадают в план», — говорится в сообщении.
Материалы по теме
Минские недоговоренности
Там подчеркнули, что децентрализация «фактически выходит на финишную прямую».
В марте вице-премьер по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий Алексей Резников заявил, что украинские власти не станут закреплять особый статус Донбасса в конституции, как это предполагается минскими соглашениями.
В декабре 2019-го президент Украины Владимир Зеленский внес на рассмотрение Верховной Рады законопроект об изменении конституции относительно децентрализации власти. Документ был получен парламентом и передан на рассмотрение. Вскоре он был раскритикован Россией и Западом. Зеленский отозвал законопроект, направив его на доработку. Спикер Рады Дмитрий Разумков заявлял, что власти разработают новые конституционные поправки.
Зеленский внес закон о децентрализации без особого статуса Донбасса
Президент Украины Владимир Зеленский на открытии заседания девятого созыва Верховной рады Украины в Киеве, август 2019 года
На официальном сайте Верховной рады опубликован текст законопроекта о децентрализации, подразумевающий внесение изменений в конституцию касательно территориального устройства Украины.
Примечательно, что в тексте документа ничего не говорится об особом статусе Донбасса, что противоречит обещаниям правительства Украины перед «нормандским саммитом». В то же время, в законопроекте отмечается отдельный правовой статус Киева.
«Территориальное устройство Украины основывается на принципах унитарности, единства и целостности государственной территории», — отмечается в тексте документа.
За несколько дней до публикации законопроекта глава МИД Украины Вадим Пристайко анонсировал изменения в конституции, касающиеся децентрализации, что, по словам политика, станет выполнением Киевом минских соглашений.
«В минских договоренностях сказано, что Украина соглашается на конституционную реформу, в основе которой лежит децентрализация. Украинская сторона сейчас предана договоренностям, которые были. И это то, о чем сказал Зеленский, что мы все равно идем на изменения в конституцию, которые предусматривают децентрализацию по всей Украине», — сказал Пристайко в эфире телеканала «Интер».
Закрепление особого статуса Донбассу в конституции Украины — одно из условий минских соглашений. Киев ранее отказывался вносить изменения, однако перед встречей «нормандской четверки» риторика властей все же несколько скорректировалась.
О том, что особый статус Донбасса может быть закреплен в конституционных изменениях, говорил, например, помощник президента Украины Андрей Ермак.
«Украина готова выполнить положение минских договоренностей, которое предусматривает проведение конституционной реформы в части децентрализации, — говорил Ермак 5 декабря. — Отдельные районы Донецкой и Луганской области могут получить дополнительные полномочия. Но это никогда не будет означать, что это будет федерализация или какая-то автономия».
На следующий день Пристайко напомнил, что закрепление особого статуса в конституции — требование минских соглашений, которые Киев обязался выполнять.
«Это то, что было обещано, это то, что было сделано под военным давлением, когда на нас наступали, когда наши люди погибали. Это то, что записано минских договоренностях, которые мы выполняем. Никаких новых идей, касающихся изменений в конституцию, по меньшей мере, у меня нет», — сказал Пристайко журналистам.
Москва пока не отреагировала на законопроект. Пресс-секретарь президента России Владимира Путина Дмитрий Песков заявил, что инициативу Киева требуется внимательно изучить «на предмет соответствия минским договоренностям и формуле Штайнмайера».
К слову, намерения Киева закрепить особый статус в конституции стали под вопросом уже на следующий день после встречи «нормандской четверки».
10 декабря «Оппозиционная платформа — За жизнь» опубликовала заявление, что офис президента неверно перевел «важнейший аспект договоренностей» коммюнике. Ошибка, по мнению партии, не является случайной.
«Перевод, размещенный на официальном сайте президента Украины, содержит очевидную манипуляцию», — говорится в заявлении.
Партия сравнила оригинальный текст коммюнике на английском языке с текстом, размещенным на сайте офиса президента на украинском. В документе, подписанном четырьмя лидер ами, отмечается приверженность ввести особый статус Донбасса в полном соответствии с минскими соглашениями. То есть отдельным законом о статусе, законом об амнистии, законом о выборах, а также внесением изменений в конституцию Украины.
На сайте офиса президента же в этой части документа упоминается только закон об особом статусе Донбасса. Таким образом, остальная часть норм оказывается проигнорирована, в том числе и самая важная — закрепление статуса в конституции.
Децентрализация: получит ли Донбасс отдельные полномочия
Предложенные Зеленским изменения в Конституцию относительно децентрализации вызвали дискуссию. Прежде всего, из-за определенных опасений возможного получения областями больших полномочий. О преимуществах и недостатках документа – далее в материале 24 канала.
Особый статус Донбасса
Экс-нардеп Юрий Ганущак подчеркивает: законопроект президента Зеленского наоборот – защищает государство от возможной федерализации и предоставления Донбассу особого статуса.
Положение об отмене перечня областей – шаг к унитарности Украины. Нынешний перечень – признак федеративного государства. Нет возможности для особых статусов. Говорится о правовом статусе всех административно-территориальных единиц Украины, а не отдельно Донбасса. Это страшилки и манипуляции,
– отмечает Юрий Ганущак.
Эксперт Ярослав Макитра в интервью телеканалу «Рада» отмечает: в отличие от изменений в Конституции, которые подавал Порошенко, нет положений о предоставлении особого статуса областям. В законопроекте Порошенко возможность особого статуса предусматривалась заключительными положениями.
Изменения, предложенные Зеленским, исключают автономию ОРДЛО и отдельные выборы / Фото Getty
Политолог Петр Олещук также отмечает: вполне ожидаемо, что в документе об изменениях в Конституции нет никаких упоминаний об ОРДЛО. В отличие от попытки времен Порошенко, когда децентрализация провалилась именно потому, что в текст соответствующих изменений «вписали» память об «особенностях» отдельных регионов.
Префекты – нужны или нет?
По мнению специалистов, введение института префектов вполне оправдано. По словам Юрия Ганущака, хорошо, что предлагается разграничение между государством и местным самоуправлением. Политолог Ярослав Макитра замечает: префекты были и в предыдущем документе, предложенным пятым президентом Порошенко.
Согласно законопроекту, префекты имеют право остановить решение общин, облсоветов, отстранять от должности, распускать орган и обратиться в Конституционный суд, подчеркивают эксперты.
Но четко указано: это касается только случаев, когда есть угроза территориальной целостности и нацбезопасности. Эта норма во время войны дает главнокомандующему возможность быстрых решений для сохранения целостности государства,
– убежден Ярослав Макитра.
Кто такие префекты?
На уровне округов и регионов будут префекты, которые заменят нынешних губернаторов. Префекты будут назначаться на 3 года и освобождаться от должности президентом по представлению правительства. Префект сможет приостанавливать акты местных органов власти с одновременным обращением в Конституционный суд, если будет угроза территориальной целостности или нацбезопасности.
При этом, как отмечает Ганущак, решение таких вопросов – прерогатива не КС, а обычных судов. По мнению эксперта, присутствуют попытки президента немного увеличить свои полномочия.
В варианте Порошенко расширение полномочий главы государства были слишком очевидны. В данном законопроекте не слишком большие полномочия. И их можно нейтрализовать принятием отдельных законов,
– отмечает Юрий Ганущак.
Но плохо, считает он, что в системе роспуска местных советов и объявления досрочных выборов задействован парламент, который может в любой момент принять соответствующее решение. По его убеждению, система не будет работать, потому что президента, который обратится в парламент с представлением о досрочных выборах, нардепы могут не поддержать.
Дискуссионное положение – правовой статус административных единиц
Наблюдатели высказывают определенные замечания относительно положения о роспуске местных советов и объявления досрочных выборов. Ярослав Макитра отмечает: дискуссионный момент в том, что правовой статус административных единиц определяется законами Украины. То есть 226 нардепов могут в любой момент отдельному региону предоставить те или иные полномочия. Хотя, считает эксперт, это положение имеет и обратный эффект. Таким образом можно усилить прямое президентское правление в регионах.
Мэр Днепра Борис Филатов убежден, что предложенный механизм позволит парламенту менять территориальное устройство города или области, как заблагорассудится.
Президент Зеленский предлагает ввести такой перечень административно-территориальных единиц:
Юрий Ганущак отмечает: термин округ гораздо лучше, чем район. Хотя предлагались уезды.
Порошенко хотел больше себе полномочий и предлагал особый статус регионам / Фото Getty
По словам главы правления Центра политико-правовых реформ Игоря Колиушко, изменения в Конституцию нужны, чтобы завершить административно-территориальную реформу.
Надо определить по-новому систему административно-территориальных единиц и ликвидировать райгосадминистрации с теми полномочиями, которые они имеют сегодня. Предусмотреть исполкомы областных советов. Существует еще дискуссионный вопрос: сохранять окружные советы или нет. Законопроект их сохраняет,
– говорит Игорь Колиушко.
Кстати, в оккупационной администрации «ДНР» заявили, что законопроект противоречит минским соглашениям и позволяет центральной власти лишать регионы особого статуса в любой момент, а «ЛНР» требует согласования с ними изменений в Конституцию.
Эксперты отмечают: с одной стороны, нынешний законопроект похож на документ Порошенко. С другой, реформу децентрализации надо завершить. Найдется ли в парламенте для внесения изменений в Конституцию «300+1» голос – вопрос. Хотя фракция «Европейская солидарность» Порошенко в данной ситуации вполне может проголосовать за. В таком случае в конце весны 2020 года по всей Украине могут пройти местные выборы.
Как на Украину и Донбасс повлияет новый закон о децентрализации
Верховная рада приняла во втором чтении законопроект о создании и реорганизации районных государственных администраций и передаче имущества в связи с образованием и ликвидацией районов.
Инициатива помогает реализовать часть изменений в рамках реформы о децентрализации, которая стартовала на Украине еще шесть лет назад и изначально должна была способствовать урегулированию конфликта в Донбассе.
По сути, децентрализация — это передача полномочий и финансов от государственной власти органам местного самоуправления.
Принятый законопроект вводит правовые механизмы для полноценной работы местного самоуправления, а именно регулирует вопросы правопреемства коммунального и государственного имущества, бюджетных ресурсов, прав и обязательств.
Согласно документу, теперь на Украине разрешается создание районных государственных администраций, что реализует последние изменения в административно-территориальном устройстве страны. Количество районов сократилось с 490 до 136, также было образовано 1469 территориальных общин, которые в одном административном центре объединяют села, поселки и небольшие города.
Кроме того, закон регулирует завершение полномочий и правопреемство органов местного самоуправления и нормирует вопрос назначения выборов старост в утвержденных правительством территориальных общинах.
Как заявил в беседе с «Газетой.Ru» директор киевского Центра политических исследований и конфликтологии Михаил Погребинский, это огромный технический закон, который регулирует передачу прав, полномочий и ответственности от бывших общин к измененным нынешним.
«Фактически это продолжение административной реформы, поскольку там появилась всякая путаница. Создали новое административное разделение, но без полного контроля над финансами, землей и сборами. Этот законопроект как раз расписывает данные моменты», — пояснил эксперт.
С точки зрения Погребинского, административная реформа — чуть ли не единственный позитивный момент в децентрализации, потому что общины и советы получили в разы больше средств. В частности, на местах начали получать налоги, чего раньше не происходило в принципе.
Децентрализация наоборот
Для частичной реализации реформы о децентрализации властям Украины потребовалось шесть лет, в итоге октябрьские местные выборы прошли с учетом изменений в административно-территориальном устройстве государства. То есть голосование проводилось с учетом расширенных районов и образованных территориальных общин (ОТО).
Как пишет доцент Департамента общественной политики и управления Киевской школы экономики Марина Рабинович в своей статье для «Украинской правды»,
в идеальном мире децентрализация должна означать перераспределение полномочий от центра на места, а не ослабление местных органов самоуправления со стороны центральных органов власти — но на Украине получается, наоборот.
Местные выборы продемонстрировали провал правящей партии «Слуга народа» в крупных городах и сохранение на своих позициях действующих градоначальников, которые все больше демонстрируют готовность противостоять центральным властям. По мнению Рабинович, эту тенденцию ярко иллюстрирует отказ мэров некоторых городов соблюдать карантинные ограничения на фоне пандемии коронавируса COVID-19 (Черкассы — в мае, Львов — в августе, Ивано-Франковск — в сентябре).
К тому же, потенциал для конфликтов между центром и местными властями создает поляризация регионов. Центральные и западные области заняли ориентированные на интеграцию с ЕС и НАТО националистические силы, когда южные и восточные контролируют условно «пророссийские». Наряду с политическими факторами, соответствующий конфликтный потенциал может возникнуть из-за бюджетных вопросов.
Проект бюджета на 2021 год не предусматривает выделение ОТО субвенции на социально-экономическое развитие и инфраструктурной субвенции, подчеркивает Рабинович, что частично воспринимается в общинах как подрыв основ децентрализации. С учетом отсутствия прозрачного механизма для их распределения появляется еще одна причина для появления конфликтов на уровне ОТО — область — центр.
При этом в Киеве картину видят несколько иначе: по словам премьер-министра Украины Дениса Шмыгаля, местные власти в результате этой реформы стали как никогда сильными — они получили землю, деньги, полномочия и ответственность.
«Два миллиона гектаров земли сельскохозяйственного значения передали, 509 млрд — это размер местных бюджетов в 2021 году. Вся полнота власти и ответственность передана председателям громад (общин) и избранным советам», — утверждал премьер.
Касательно позиций мэров, Шмыгаль заверил, что децентрализация сделает их хозяйственниками, а не политиками. Их эффективность как местного менеджера станет главным показателем работы.
«А политики должны остаться на государственном уровне, которые будут формировать политические векторы», — резюмировал премьер Украины.
Поможет Донбассу?
Впрочем, местные выборы на Украине не затронули как подконтрольные Киеву территории Донецкой и Луганской области, так и не подконтрольные. Хотя сами регионы украинские власти уже поделили на новые районы и общины, без каких-либо консультаций с непризнанными ДНР и ЛНР.
Учитывая, что экс-президент Украины Петр Порошенко запустил реформу по децентрализации республики как одно из возможных решений конфликта в Донбассе, стоит рассмотреть ее влияние на этом направлении. Так, бывший украинский лидер считал, что предоставление общинам и районам Донецкой и Луганской областей широких прав, равно как и по всей остальной территории страны, может помочь урегулированию ситуации.
Эта идея отчасти легла в основу минских соглашений, особый статус предполагалось предоставить не областям или непризнанным республиками ДНР и ЛНР, а отдельным районам и общинам на неподконтрольной Киеву территории.
В целом Порошенко противопоставлял идею децентрализации федерализации, чего также придерживается его сменщик Владимир Зеленский.
Однако выполнение минских соглашений со стороны Киева буксует в течение длительного времени. К примеру, власти Украины отказываются от диалога с республиками Донбасса, иллюстрацией чего опять-таки стало административно-территориальное изменение региона без кооперации с ДНР и ЛНР.
Более того, особый статус Донбасса до сих пор не прописан в конституции Украины, а также отсутствуют подвижки относительно амнистии для участников военных действий. Команда Зеленского считает, что возможная амнистия может коснуться только тех жителей ДНР и ЛНР, кто не участвовал в военных действиях. Что в целом лишает смысла само понятие «амнистии».
Единственным успехом действующего президента по треку Донбасса стали масштабное прекращение огня и развод сил на нескольких участках линии соприкосновения. Однако в ДНР и ЛНР не раз отмечали многочисленные нарушения перемирия со стороны ВСУ.
На Украине не верят, что децентрализация может помочь урегулированию ситуации.
Согласно ноябрьскому опросу Киевского международного института социологии, только 7,2% украинцев ожидают позитивного продвижения в этом вопросе на фоне реформы.
39,1% респондентов уверены, что от децентрализации можно ожидать уменьшение коррупции, 18,7% опрошенных считает вероятным улучшение качества и доступности услуг, 6,3% украинцев ждут уменьшения произвола чиновников и еще 5,2% надеются на возрождение и развитие Украины в целом.
По словам украинского политолога Михаила Погребинского, на урегулирование ситуации в Донбассе децентрализация никак не влияет, а основная идея Порошенко заключалось в том, чтобы не идти на уступки для региона.
«Порошенко утверждал, что Донбасс что-то такое хочет, но нечего ему этого хотеть. Вот Украина сделает децентрализацию и получат они общины, свои полномочия и больше прав, также как и все остальные. Как могут на это ответить люди с Донбасса, которых много лет обстреливала артиллерия ВСУ. Получить тоже, что и остальные без всяких гарантий? Это никто всерьез не воспринимает», — резюмировал эксперт.